El futuro de Europa
El presidente de la Convención Europea, Valéry Giscard d'Estaing, ha presentado un así llamado "esqueleto" para una futura Constitución de Europa. Incluía todos los ingredientes de una Constitución: valores, principios, los derechos de los ciudadanos, las competencias de la Unión y de las instituciones que la componen, etcétera. Este documento surgió pese a que el mandato de la Convención no autorizaba a los delegados a producir una Constitución. De acuerdo con la declaración de Niza, que yo redacté como uno de los primeros ministros participantes, debíamos sólo simplificar y reestructurar los tratados básicos de la UE.
A medida que avanzaron los trabajos de la Convención, nuestro mandato se transformó debido a diversas presiones. Éstas procedían de los países miembros, de organizaciones de la sociedad civil y de cartas, documentos y mensajes de correo electrónico llegados de toda Europa. La presión democrática cambió nuestro mandato. Cuando incluso el ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido, un país feliz con su "Constitución no escrita" con siglos de antigüedad, se declara ansioso por tener una Constitución europea escrita, es que algo realmente ha cambiado.
Lograr el equilibrio entre instituciones europeas, nacionales, regionales y locales será un desafío crucial
No obstante, estudiosos como Ralph Dahrendorf y Joseph Weiler insinúan que una Constitución europea no tiene sentido, ya que una Constitución democrática presupone una identidad común primordial que está ausente en la UE, donde las lealtades nacionales individuales siguen prevaleciendo. Otros, como Robert Dahl, argumentan que la democracia requiere comunidades más pequeñas basadas en intereses compartidos y relaciones personales. Para ellos, Europa puede ser demasiado grande para forjar instituciones verdaderamente democráticas.
Tales objeciones teóricas deben ser contrastadas con el hecho de que Europa ya existe; todos los días se toman decisiones a nivel europeo que condicionan nuestras vidas. Puede que no nos guste, pero la UE forma parte de nuestro sistema de gobierno, como los municipios, las regiones y los Estados nacionales. De modo que la cuestión no es si Europa existe, sino si estamos satisfechos con la manera en que funciona. Si no es así, ¿podemos arreglarlo? ¿Y es una Constitución el método más adecuado?
El primer problema que abordamos que requiere una solución "constitucional" es la entidad clara y unificada de Europa. No mucha gente se da cuenta de ello, pero, a causa del mosaico de tratados del cual surgieron las actuales instituciones europeas, "Europa" no es una entidad unitaria; de hecho, la UE y la Comunidad Europea indican dos cosas diferentes.
La Comunidad es el conjunto de instituciones creadas en la década de 1950 para establecer un mercado común. Cuando más tarde decidimos tener una política exterior común y cooperar en asuntos judiciales y políticos, inventamos la Unión. La Unión se ocupa de la política exterior; la Comunidad, de la integración económica.
Una consecuencia de esto es que los acuerdos con terceros países que afectan tanto a asuntos exteriores como económicos requieren dos tratados distintos. Esto confunde incluso a los diplomáticos extranjeros experimentados que negocian con Europa. Si les confunde a ellos, ¿hasta qué punto no aturdirá a los ciudadanos corrientes? ¿Cómo puede un ciudadano europeo identificarse realmente con Europa si no existe una única "Europa"? La identidad legal poco definida de Europa tiene otro impacto nocivo. Si la Comunidad hace algo que afecta a los derechos de alguna persona, ésta puede acudir a los tribunales. Pero si es la Unión la que los cercena, el acceso a un tribunal puede verse impedido, ¡ya que la Unión no tiene personalidad legal!
El siguiente problema que debe abordarse es la naturaleza anónima y burocrática de los actos legales europeos. Hacer la crítica de las instituciones es una parte tan esencial de la democracia como proteger los derechos legales. Pero las instituciones de Europa son difíciles de criticar porque producen actos que la gente normal es incapaz de nombrar o comprender.
En la vida nacional, las iniciativas del Parlamento se llaman "estatutos" o "leyes" sobre los que la gente se puede manifestar a favor o en contra. En la UE tenemos "reglamentos", "directivas", "decisiones", "orientaciones generales", "estrategias comunes", "acciones comunes", "posiciones comunes", una miríada que sólo los expertos pueden comprender. Cuando se emite una "directiva" no se sabe quién es el responsable. En Italia hay ahora un estatuto controvertido que cambiará las normas del procedimiento penal en un sentido que podría resultar útil a eminentes figuras públicas. Pues bien, el nombre del senador Cirami va unido a esa ley. Podemos luchar contra "la ley Cirami". ¿Sería lo mismo si la ley se llamara "Reglamento 75"?
Debido a que Europa tiene tantos organismos que legislan -el Consejo de Ministros, los Consejos sobre Agricultura, sobre Industria, sobre Medio Ambiente, etcétera-, no podemos saber quién está haciendo qué y por qué. Necesitamos un único Consejo Legislativo, un Parlamento Europeo bicameral, con una Cámara que represente a los Estados miembros, y la otra, al electorado europeo.
En este sistema simplificado, la legislación se llamará legislación, y los reglamentos ejecutivos, como en la mayoría de los sistemas legales, llenarán los huecos de la legislación principal. Éste es un sistema que los ciudadanos entenderán.
El borrador de documento constitucional presentado introduce cambios pequeños, pero significativos, que pueden hacer que los europeos se identifiquen con Europa y puedan criticarla al mismo tiempo. Exige una entidad legal única y unificada. Se llame Unión Europea, EE UU de Europa, Europa Unida o cuaquier otra cosa, proporcionará también un sistema unitario y simplificado de actos normativos que introducirá mayor transparencia y responsabilidad.
La estructura institucional de la propuesta Constitución europea también debería reflejar y ayudar a desarrollar las aspiraciones más amplias de Europa. Europa debe ser más que un simple vehículo de integración económica, que de cualquier modo casi se ha logrado. Como mínimo, esperamos de Europa que sea justa. Esperamos que nuestro modelo social se lleve a cabo. Esperamos que las cuestiones económicas y sociales estén ligadas. Esperamos que Europa desempeñe un papel en el mundo para bien.
Por supuesto, nos esperan escollos. Uno de ellos es que más Europa no puede significar un sistema centralizado. Los Gobiernos democráticos son demasiado complejos para eso. Lograr el equilibrio adecuado entre las instituciones europeas, nacionales, regionales y locales será un desafío crucial. Pero si el pueblo ordena una Constitución para Europa, todos sus lazos y valores deberán ser respetados por esa Constitución.
