¿Un pacto necesario?

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) ha sido fuente de polémica y discusión desde su creación. Ya en 1997 el debate académico ponía en duda que sus supuestos beneficios fueran superiores a sus costes. Las críticas han arreciado desde el comienzo de la desaceleración económica, apuntando al PEC como una de las razones por las cuales la zona euro no se recuperará tan rápido como Estados Unidos, acusándolo de generar políticas fiscales procíclicas. Peor aún, recientemente el apoyo político necesario para su implementación exitosa está empezando a flaquear. El debate en curso entre la Comisión Europea, el Gobierno francés y el resto de los Gobiernos europeos es sintomático de la falta de entendimiento sobre este pilar fundamental de la política económica europea.

'En el PEC, el sistema adoptado es imperfecto: el uso de objetivos de déficit nominal ignora la posición cíclica de las economías'

En vista de las críticas y polémica que suscita, es lícito preguntarse: ¿es necesario un sistema de reglas fiscales que minimicen el déficit en la zona euro? La respuesta sólo puede ser afirmativa, por varias razones. En primer lugar, porque el perfil demográfico de la sociedad europea generará unas demandas de recursos extraordinarias en un futuro no muy lejano, y los Gobiernos deben ahorrar ahora para poder afrontar estas demandas futuras. En segundo lugar, porque el PEC proporciona un antídoto contra los comportamientos fiscales oportunistas que son típicos de las uniones monetarias. En tercer lugar, porque proporciona un ancla de estabilidad a la política monetaria única que facilita unos tipos de interés menores para un nivel dado de inflación. En cuarto lugar, porque un sistema de reglas fiscales normalmente resulta en una senda de output más estable. Finalmente, porque evita el uso de la política fiscal como sustituto a las necesarias reformas estructurales: el caso de Japón es un ejemplo bien claro de este peligro.

Pero también es lícito preguntarse: si un sistema de reglas fiscales tiene tantas virtudes, ¿por qué recibe tantas críticas? La respuesta aquí es más compleja. Por un lado, las críticas son debidas a que el sistema adoptado es imperfecto. El uso de objetivos de déficit nominal ignora la posicion cíclica de las economías; el sistema de incentivos es inadecuado al faltar la disciplina del mercado y no premiar los comportamientos responsables; el seguimiento es difícil dada la escasez de datos fiscales de frecuencia trimestral. Por otro lado, algunas de las críticas al PEC son resultado del incumplimiento por parte de algunos países de los compromisos adquiridos en el pasado. El PEC se diseñó como un sistema que sería óptimo una vez que los países alcanzaran una situación de equilibrio presupuestario de medio plazo. Sin embargo, algunos países han ignorado los acuerdos iniciales y han preferido bajar los impuestos en lugar de reducir el déficit, y ahora se encuentran con que el PEC les obliga a adoptar políticas restrictivas a pesar de la desaceleración económica.Es, por tanto, una mezcla de problemas técnicos e incumplimientos políticos los que nos han llevado a la situación actual. El sistema necesita urgentemente una revisión técnica y un reforzamiento político. Algunos países están sugiriendo que algunos capítulos de gasto, como por ejemplo el gasto en inversión pública o militar, se excluyan del objetivo de equilibrio presupuestario. Dada la aparente falta de voluntad política de cumplimiento de los acuerdos y la tendencia hacia la contabilidad creativa que se ha observado en los últimos años, adoptar estas excepciones sería equivalente a abrir la caja de Pandora.

El PEC necesita una revisión profunda. Dado que la Unión Europea está inmersa en un periodo refundacional con la Convención Europea, y en vista de la proximidad de la entrada de los países del Este, la oportunidad existe para diseñar un PEC que pueda acomodar países con estructuras muy diferentes y a la vez garantizar que el sistema de incentivos evite los comportamientos oportunistas observados en el pasado. Una posibilidad sería que todos los países miembros aprobaran leyes de convergencia hacia un presupuesto estructural (corregido de variaciones cíclicas) equilibrado. Esto permitiría que los estabilizadores automáticos funcionaran plenamente, evitando así políticas procíclicas. Al mismo tiempo, un aumento significativo del presupuesto de la UE permitiría la corrección paulatina de las deficiencias estructurales de los distintos países a través de un aumento de la inversión en capital físico y humano en la zona euro. Al realizar este proceso de asignación de capital público desde el centro de la Unión se internalizarían las externalidades positivas derivadas de este proceso.

Por desgracia, el debate en curso en la Convención parece que va en la dirección contraria, es decir, enfatizar la coordinación de políticas y minimizar la centralización de las mismas. Para que esto funcione hace falta una voluntad política de coordinación y cumplimento de acuerdos muy superior a la observada hasta ahora en algunos países. Es difícil imaginar que con el ingreso de al menos 10 países más estas voluntades van a mejorar. Esperemos que no se pierda la oportunidad de diseñar un marco de política económica válido para el futuro, y no para el pasado, de la Unión Europea.

Ángel Ubide es miembro del Observatorio del Banco Central Europeo.