¿Es necesario reformar el Pacto de Estabilidad?

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se ha introducido para tener un instrumento legal que autolimite el margen de maniobra de las autoridades fiscales ya que, por un lado, como han demostrado los estudios sobre la economía política de las decisiones de política fiscal, de Alberto Alesina y Roberto Perotti, entre otros, estas suelen encontrarse muy constreñidas por necesidades electorales y compromisos políticos y tienden a menudo a apartarse de toda prudencia fiscal y, por otro, los mercados financieros, incomprensiblemente, no disciplinan adecuadamente a los países miembros de la Unión Monetaria con mayores déficit y mayor deuda. De hecho, a la entrada en vigor del pacto, ya se había llegado, en el conjunto de la zona euro, a una situación de excesivo nivel de deuda en porcentaje del producto que hacía inviable el juego de los llamados 'estabilizadores automáticos fiscales' (menores ingresos presupuestarios derivados de una menor recaudación de los impuestos sobre la renta de sociedades por menores beneficios y sobre la renta de las personas físicas, por menores salarios o por estar desempleados así como de impuestos indirectos por menor actividad económica) y la estabilidad presupuestaria necesaria para que la UM funcionase eficientemente. Lo contrario acontece en los periodos expansivos. Sin embargo, desde un principio, el PEC ha estado sometido a fuertes críticas por los economistas expertos en política fiscal.

El PEC ha estado sometido a fuertes críticas por los expertos en política fiscal

Los mercados prefieren un marco de disciplina fiscal que sea más creíble que el del PEC

En primer lugar, porque entienden que el PEC presupone que la política fiscal no sirve para estabilizar la actividad económica. Su base argumental parece ser la misma que ha utilizado Robert Barro al recuperar la teoría de la 'equivalencia Ricardiana'. Por un lado, si el Estado aumenta su endeudamiento empujará hacia arriba los tipos de interés a largo plazo y no conseguirá animar la demanda interna, ya que, al aumentar los tipos, se produce un efecto de desplazamiento (crowding out) de la inversión privada, que compensa el aumento del gasto público. Por otro lado, conforme aumenta la deuda pública, las familias esperan que los impuestos aumenten en el futuro para poder pagarla y deciden ahorrar más en lugar de consumir.

La realidad es que, cuando Barro expuso dicha teoría, los volúmenes de deuda pública de los países de la OCDE habían alcanzado unos niveles tales en términos de PIB que los hacían insostenibles. Posteriormente, la evidencia empírica llegó a demostrar que, en este contexto, algunas contracciones fiscales habían producido un efecto expansivo, corroborando 'la equivalencia Ricardiana'.

Sin embargo, tras la última década de bonanza económica, la deuda y los déficit públicos, en porcentaje del PIB, se encontraban en niveles aceptables, con lo que muchos expertos creían que la política fiscal volvía a tener un mayor margen de maniobra. Prueba de ello, es que un estudio de la OCDE, sobre la década de los noventa, muestra que los estabilizadores automáticos han surtido efectos y han reducido las fluctuaciones económicas un 25% de media y, en algunos países con mayor sector público, han llegado a reducirlas un 50%.

La segunda crítica que se ha hecho al PEC es que, aunque casi todos los economistas están de acuerdo en que los déficit públicos deben de tender a cero a lo largo del ciclo, no están en absoluto de acuerdo en que no se permita que los 'estabilizadores automáticos' funcionen adecuadamente en las etapas de expansión y de recesión para intentar estabilizarlo. Es decir, que en las etapas de expansión éstos deben de lograr un superávit en el presupuesto, pero que en las etapas de recesión deben de amortiguarlas haciendo que el presupuesto arroje un déficit. En este sentido, queda claro que el PEC o, mejor dicho, un acuerdo político añadido posteriormente (ya que el PEC no habla para nada de déficit cero, sino sólo de déficit excesivo) tiene un claro sesgo procíclico, ya que impone un déficit cero a una fecha determinada sin tener en cuenta la fase del ciclo en la que se encuentran los países. Si un país miembro se encuentra en recesión y los demás no lo están, su banco central no puede bajar los tipos de interés porque esta decisión la toma el Banco Central Europeo para el conjunto de la zona euro, con lo que es fundamental que puedan funcionar sus 'estabilizadores automáticos' para evitar que la recesión se agudice. Es decir, la UM hace necesario que los países individualmente tengan una cierta flexibilidad fiscal y no se encuentren maniatados por el PEC para conseguir presupuestos equilibrados en situaciones individuales de recesión o fuerte desaceleración, como es el caso de Portugal o de Alemania, que, si no fueran miembros del euro, sus bancos centrales habrían reducido los tipos en mayor medida de los que ha establecido el BCE. Sin embargo, este argumento perderá valor cuando la creciente integración de los países miembros termine por unificar su comportamiento cíclico.

En este contexto, el PEC se considera, además, como demasiado rígido, ya que impone un límite de déficit presupuestario del 3% del PIB sin tener la gravedad de la recesión en que se encuentran los países miembros y, además, impone multas de hasta el 0,5% del PIB, si se sobrepasa dicho límite, con lo que hace que la recesión pueda llegar a ser más dura todavía si no depende de 'circunstancias excepcionales y temporales' como señala el PEC, sino de encontrarse en una fase recesiva normal del ciclo. Por otro lado, como los estatutos del BCE, a diferencia de otros bancos centrales como el de EE UU, sólo establecen como objetivo la estabilidad de precios y no el crecimiento o el desempleo a lo largo del ciclo, y, además, su objetivo se ha establecido en el 2% de la inflación nominal armonizada y no de la inflación subyacente, la rigidez del BCE en situaciones de recesión derivada, por ejemplo, de un aumento rápido de los precios del petróleo, que tiende a producir, al mismo tiempo, inflación y recesión, puede ser todavía mayor, aunque hay que reconocer que no ha sido el caso hasta la fecha.

Finalmente, no se tiene en cuenta la composición del gasto público a la hora de establecer los límites presupuestarios, ya que no es lo mismo tener un déficit por haber aumentado la inversión en capital humano o en infraestructuras que por haber incrementado el gasto corriente. Una sencilla regla, como la del Reino Unido, que establece que todo gasto público debe de financiarse con impuestos, salvo que sea de inversión, en cuyo caso podrá financiarse con deuda, sería suficiente para resolver este problema.

Teniendo en cuenta estos problemas, la reciente decisión de la Comisión Europea de atrasar dos años, hasta 2006, el objetivo del PEC de conseguir el déficit cero, parece acertada y ha sido bien acogida por los mercados. Así se evita que los países centrales del euro, como Alemania (paradójicamente, el principal impulsor del PEC), Francia e Italia, dejen de cumplir el objetivo del PEC y que este termine por perder su reputación y credibilidad. Ahora bien, ¿es suficiente con retrasarlo o es preferible, como proponen muchos expertos, aprovechar este retraso para modificarlo y hacerlo más flexible para que pueda acomodarse a la situación cíclica?

Una propuesta interesante es la que hace David Walton para poder conseguir una mejora notable de la flexibilidad del PEC sin necesidad de modificar ni el Tratado de la UM ni la letra de lo establecido por el PEC. Bastaría con que la Comisión Europea, el Consejo de Ministros de Economía (Ecofin) y el BCE se pusieran de acuerdo en una interpretación más económica y menos legalista de lo que significa una posición presupuestaria 'cercana al equilibrio' que podría verse reforzada con una ligera revisión del código de conducta del Ecofin que estableciera que los Estados miembros deben de converger a medio plazo hacia una posición presupuestaria consistente con el objetivo de alcanzar un nivel de deuda sostenible que reduzca significativamente los niveles de deuda en porcentaje del PIB y que prepare la situación fiscal para el aumento de los costes presupuestarios derivados del creciente envejecimiento de la población europea.

Las dos sencillas reformas que propone Walton son las siguientes: en primer lugar, el PEC debería de dar un mayor énfasis a la posición presupuestaria a medio plazo necesaria para que cada país alcance un nivel de deuda sostenible, es decir, por debajo del 60% del PIB, frente al 69,2% actual, lo que supondría reducir los actuales niveles de deuda y, además, tener en cuenta las tendencias demográficas de envejecimiento de la población. Dicha posición sería diferente para cada país de acuerdo con su nivel de deuda actual en porcentaje de PIB. Para el conjunto de los países del euro significaría alcanzar un objetivo de un déficit presupuestario estructural a medio plazo de alrededor del 1,5% del PIB. Este objetivo supondría un equilibrio presupuestario a medio plazo para los países más endeudados, como Bélgica, Italia y Grecia, un déficit del 1,5% para Alemania y del 2% para Francia, España, Portugal, Austria, Finlandia, Luxemburgo y Holanda.

En segundo lugar, el PEC debería de permitir que los déficit presupuestarios pudieran superar el 3% del PIB cuando responden a situaciones cíclicas, no como ahora que sólo se permiten en caso de 'circunstancias excepcionales y temporales y siempre que el déficit estructural se mantenga por debajo del 3% del PIB', para así evitar que los países tengan que reducir sus déficit durante las recesiones.

En la actualidad se considera por el PEC que una 'circunstancia excepcional' se da cuando el PIB cae un 0,75% en un año determinado y, sin embargo, sería mucho más adecuado redefinirla como una situación en la que el PIB se encuentra, por ejemplo, de dos puntos porcentuales por debajo de su crecimiento potencial. De hecho, esta reforma está totalmente de acuerdo con el código de conducta acordado por el Ecofin en julio de 2001, que establece: 'Conviene utilizar la medida de los equilibrios presupuestarios ajustados por la situación cíclica, además de los nominales, para determinar la posición presupuestaria establecida en el PEC'. Eso significa que ahora los países miembros aceptarían que los déficit presupuestarios puedan aumentar cuando la tasa de crecimiento se encuentre por debajo de la potencial o de tendencia. Para ello, los países miembros han acordado adoptar una metodología común para calcular los llamados output gaps, que no son otra cosa que las diferencias, por encima o por debajo, del crecimiento actual respecto del crecimiento potencial de cada país, y que la Comisión va a utilizarla en sus análisis de los programas de estabilidad y convergencia a partir de este próximo invierno.

Tanto los mercados financieros como los países miembros prefieren disponer de un marco de disciplina fiscal que sea más creíble a largo plazo que el establecido en el PEC que, de no haber sido retrasado por acuerdo entre los países miembros y la Comisión, hubiera perdido toda credibilidad y, por tanto, no tendría ninguna eficacia de cara al futuro. Lo más difícil de estas dos reformas no va a ser poder convencer a los países miembros o la Comisión de su mayor eficacia, sino conseguir que lo acepte el BCE, que ha sido un importante impulsor de la rigidez del PEC, para así tener mayor margen de maniobra en la política monetaria. En todo caso, la decisión de retrasar el objetivo al 2006 va a poner a prueba la coordinación implícita de las políticas monetaria y la fiscal en el seno del euro y no sería conveniente que el BCE, a consecuencia de este retraso, endureciese la política monetaria haciendo más difícil la necesaria recuperación de la economía europea, algo que chocaría con el comportamiento altamente pragmático y flexible que ha demostrado en sus más de tres años y medio de existencia.

Finalmente, existen otros economistas, como Charles Wyplosz, que piden reformas de mayor calado ya que piensan que, a largo plazo, no es suficiente con una ligera modificación de las reglas por las que se rige el PEC, sino que es mejor tener, en cada país miembro de la UM, una institución independiente que se encargue de disciplinar la política fiscal, de forma similar a como hacen los bancos centrales en la política monetaria. Es decir, delegar en unos expertos reconocidos e independientes, a resguardo de cualquier influencia política, que establezcan los techos cuantitativos, las reglas de juego y que ejerzan sus conocimientos y buen criterio para conseguir la mezcla adecuada de restricción y flexibilidad fiscal a lo largo del ciclo.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR).