La política comunitaria de inmigración

La política comunitaria de inmigración se está haciendo ahora. Este año 2001 y el próximo van a ser decisivos para las futuras normativas comunitarias en esta materia. La inmigración y el asilo pasaron a ser competencia comunitaria con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en mayo de 1999; a partir de ese momento la Comisión Europea inició la presentación de propuestas con la previsión, establecida en el propio Tratado, de que en cinco años (hasta abril de 2004) debería disponerse de normativa europea. Se cuenta ya con un calendario en el que se describen las distintas propuestas que la Comisión va a ir presentando durante este periodo, de las que algunas han sido ya presentadas y sometidas a los dictámenes del Parlamento Europeo (PE) y del Comité Económico y Social (CES). Conviene señalar aquí que en materia de inmigración (en este artículo no abordaré el tema del asilo) aún no se ha aprobado ninguna directiva o reglamento que constituya normativa europea; la primera directiva que se presentó, dirigida a regular el derecho de reagrupación familiar, pasó ya los trámites intermedios (dictámenes del PE y del CES y reformulación de la propuesta por parte de la Comisión), pero aún está pendiente de aprobación por el Consejo.

A nadie debería escapársele la importancia que tiene, para el futuro de Europa, que se definan acertadamente la política y la legislación europea en un asunto tan trascendente como es el de la inmigración. Ahora sabemos que la inmigración va a seguir siendo, en las próximas décadas, uno de los temas clave en el desarrollo de las sociedades europeas. Sabemos que habrá (porque se necesitarán) flujos de inmigración mayores de los que ha habido hasta el momento. Sabemos que el futuro de las sociedades europeas ya no es otro que el de albergar a gentes de diversos orígenes y contener una diversidad cultural cada vez más rica. Y sabemos que si este asunto se trata bien será un factor de desarrollo económico, social y cultural muy positivo, pero que si se trata mal dará lugar a mayores bolsas de exclusión social y a conflictos sociales de cuya potencial gravedad ya tenemos aquí algunos desgraciados ejemplos.

Las políticas de inmigración hechas por los Estados de la Europa comunitaria en las últimas décadas han fracasado, tanto por lo que se refiere a la regulación de los flujos migratorios como por lo referido a la integración social de la población inmigrada. El gran reto que tiene la política comunitaria de inmigración que se está elaborando es enmendar ese fracaso. No puede limitarse a matizar algunos aspectos de lo que se ha hecho hasta ahora, debe adoptar una nueva orientación, debe romper con los tópicos que han guiado las políticas de los Estados. Éstos pusieron en práctica, ya hace casi tres décadas, la errónea idea de que no necesitábamos más inmigración laboral y cerraron las fronteras con una leyes de extranjería que se han ido haciendo cada vez más restrictivas; de tales leyes se derivó una criminalización de la inmigración que en nada ha favorecido sus posibilidades de integración social. La inmigración se ha presentado como algo que requiere un férreo control policial, algo que debe evitarse, algo que se supone dañino para la sociedad, y ello no ha hecho sino favorecer la xenofobia.

Con tales políticas tampoco se ha conseguido regular el flujo de entrada de inmigrantes. Sólo se les ha impedido entrar por cauces legales. Pero, dada la demanda de mano de obra que en los países de la Europa occidental se ha seguido produciendo, la entrada de inmigrantes ha continuado aunque por vías irregulares. Ello ha provocado el desarrollo de la auténtica criminalidad en este terreno, que es el tráfico de seres humanos, y ha condenado a los inmigrantes a fuertes penurias y a pasar por largos periodos de estancia irregular que han obstaculizado cualquier planteamiento de integración social.

¿Qué dice la Comisión Europea de todo esto en los textos que está empezando a presentar? ¿En qué línea van sus propuestas? La Comisión presentó una comunicación sobre política comunitaria de inmigración (que ahora está siendo sometida a los dictámenes del PE y del CES) en la que hace un planteamiento general del asunto, y está ya elaborando las directivas que conformarán el desarrollo normativo. En esa comunicación, la Comisión dice claramente que se requiere un cambio global en las políticas de inmigración. En su análisis señala que las políticas vigentes han provocado la inmigración irregular por la inexistencia de vías legales de entrada, habla del beneficio económico y social que aún así ha supuesto la inmigración para Europa, presenta una perspectiva de mayores necesidades de inmigración laboral y dice que este futuro no se puede abordar sin abrir cauces legales accesibles para la entrada de los inmigrantes. Esta comunicación es, sin duda, el primer documento oficial que aborda el tema con un realismo y una racionalidad que puede permitir a las instituciones europeas alejarse de los miedos y falacias con los que los Estados han venido haciendo las políticas de inmigración.

Los dos pilares sobre los que se asienta una política de inmigración, que son la política de admisión y la política de integración social, se abordan de forma equilibrada en la comunicación. No se hacen propuestas muy concretas, pues ello corresponderá a las directivas que vienen después, pero se apuntan orientaciones novedosas. En política de admisión se habla de la posibilidad de permitir la entrada de inmigrantes para periodos de búsqueda de empleo, o la conveniencia de una mayor movilidad de las personas entre los países de origen y los de recepción, etc. En integración se hace un enfoque global que incluye la equiparación de derechos, la lucha contra la discriminación y el cambio de las actitudes sociales hacia la inmigración.

El esperanzador contenido de esta comunicación de la Comisión Europea puede traducirse, o no, en el desarrollo de una normativa comunitaria que acabe con las políticas restrictivas y mezquinas hechas hasta ahora por los Estados. Habrá que ver, primero, si los planteamientos generales hechos por la Comisión se traducen en propuestas normativas (directivas) consecuentes con los mismos, y segundo, si los Estados se muestran dispuestos a dar su aprobación final a las propuestas de la Comisión. Por lo que se refiere a las propuestas de directivas, podemos decir, a juzgar por los documentos sobre los que se está trabajando, que no todos los aspectos se tratan con la misma claridad y determinación; mientras la directiva sobre derechos de los residentes de larga duración constituye un importante paso adelante para equipararlos con los ciudadanos europeos, está por ver si la directiva sobre admisión satisface las expectativas creadas por la propia Comisión.

Pero el escollo principal aparecerá, en cualquier caso, en el momento de la aprobación final de las directivas; aprobación que hará el Consejo (de Ministros de Justicia e Interior) en exclusiva, por tratarse de un asunto en el que no funciona el procedimiento europeo de codecisión. Ahí es donde la futura normativa europea de inmigración puede quedar sometida al dañino inmovilismo que en torno a este tema se ha instalado en los gobiernos, más preocupados por satisfacer a una opinión pública favorable a las restricciones a la inmigración, que por los derechos de los inmigrantes y la racionalidad global de la política de inmigración. El primer ejemplo de lo que decimos lo tenemos en las resistencias del Consejo a la aprobación final de la directiva sobre reagrupación familiar y los recortes que algunos Estados le quieren introducir.

Será, sin duda, necesaria una mayor implicación de la sociedad civil para conseguir que los Estados abandonen las posturas restrictivas sobre las que siguen aferrados. Implicación difícil de lograr, ya que los asuntos comunitarios siguen percibiéndose con mucha lejanía, pero de enorme importancia, pues la sociedad no debe consentir que un asunto tan transcendente como es la futura política europea de inmigración se decida en exclusiva por los ministros de Justicia e Interior sin apenas intervención parlamentaria y social.

Hasta aquí nos hemos referido a lo que tiene que ver con normativa de inmigración, pero la integración social de la población inmigrada plantea retos que van más allá de lo que esta normativa puede resolver. La construcción de una Europa de los ciudadanos y las ciudadanas no puede hacerse manteniendo a una parte de la población europea en permanente situación de inferioridad de derechos. Las personas inmigradas (y en particular los residentes permanentes o de larga duración) son población estable de Europa, pero no se las incluye en la categoría de ciudadanos europeos, porque así quedó establecido en el Tratado de Maastricht al señalar que sólo son ciudadanos europeos los nacionales de los Estados miembros.

La ciudadanía europea comporta dos derechos cuya importancia será cada vez mayor: el de libre circulación y el de votar allá donde se está residiendo para las elecciones municipales y las europeas. La libertad de circulación de los residentes no comunitarios puede establecerse por la directiva que hemos mencionado, pero no es menos importante que se establezca el derecho de voto. Cuando se niega a alguien el derecho de voto en una democracia, se le está diciendo que no se le considera parte de la comunidad; el valor simbólico de este derecho es enorme en el proceso de integración social de las personas inmigradas.

El reto que la Europa comunitaria debe afrontar en este terreno no es otro que el de reconocer la ciudadanía europea a los residentes de larga duración. La ciudadanía que establece el Tratado de la Unión no puede seguir siendo otro instrumento de segregación de la población inmigrada, que se suma a los muchos que ya existen. Éste, por tanto, deberá ser un importante asunto a incluir en la agenda de la Conferencia Intergubernamental que reformará el Tratado en 2004, y vale la pena que en el periodo que media hasta la Conferencia se desarrolle el movimiento cívico a favor de la universalización de la ciudadanía.

Miguel Pajares interviene como experto, propuesto por CC OO, en la elaboración de los dictámenes del Comité Económico y Social europeo sobre las propuestas de la Comisión Europea en materia de inmigración y asilo. Es autor del reciente libro Inmigración y ciudadanía en Europa.