La herencia de Clinton

México fue el banco de pruebas de un giro en la política exterior de EE UU: la economía como motor de la diplomacia. El Tesoro contaba más que el Departamento de Estado

En la presidencia de Bill Clinton llegó un momento en el que su concepción del papel de Estados Unidos en el mundo maduró de golpe.Fue un helador día de enero de 1995. Robert E. Rubin, que acababa de tomar posesión como secretario del Tesoro, entró con Clinton en el Despacho Oval para darle una noticia pesimista.

"Bob entró y vino a decir que a México le quedaban 48 horas de vida", recuerda Samuel R. Berger, consejero de Seguridad Nacional del presidente.

México se enfrentaba a una implosión económica como consecuencia de la caída del peso después de años de mala gestión financiera y corrupción. Los inversores extranjeros estaban huyendo y el Departamento de Estado había advertido de la posibilidad de disturbios y una avalancha de inmigrantes ilegales a Estados Unidos.

Alguien preguntó cuánto podía costar una operación de rescate.

"Respondimos que 25.000 millones de dólares", recuerda Lawrence H. Summers, en aquella época alto funcionario del Tesoro y más tarde sucesor de Rubin. "Uno de los asesores políticos que estaban en la habitación dijo: 'Quieres decir 25 millones, ¿no?'. No, repetimos, 25.000 millones. Inmediatamente se alzó un coro de voces: 'Esto podría costarle la reelección".

No fue así. Clinton sorteó a un Congreso furibundo y logró recaudar el dinero. La operación de rescate salió bien y México devolvió los préstamos, además de 1.000 millones de dólares en intereses. Fueran justas o injustas, afirman Clinton y sus asesores, las reformas que exigieron a México a cambio del dinero contribuyeron al florecimiento de la democracia.

Visto desde ahora, México fue el banco de pruebas de la que iba a ser la transformación fundamental en la política exterior norteamericana.

En un mundo que ya no estaba dominado por las rivalidades nucleares, Clinton puso en pie un estilo de diplomacia económica que se convirtió en el centro de su política exterior. El hombre que llegó al cargo criticando al presidente George Bush por dar más importancia al comercio que a los derechos humanos acabó afirmando, de forma muy apasionada, que la difusión del capitalismo de estilo norteamericano acabaría por ayudar a extender la democracia de estilo norteamericano. Sobre todo a partir de su reelección de 1996, Clinton defendió el uso de incentivos económicos para fomentar el cambio político, incluido el levantamiento de los embargos de la guerra fría, la firma de más de 300 acuerdos comerciales e incluso la enseñanza de los fundamentos del derecho contractual a diversos países.

Tanto si estaba en un pueblo irlandés como en un polígono industrial vietnamita o en la Universidad de Pekín, el mensaje era el mismo: la prosperidad crearía oportunidades de elegir, las oportunidades provocarían la demanda de información, y esa información, obtenida a la velocidad de Internet, generaría el cambio político. Con el tiempo, tal vez, dictaduras y Gobiernos de partido único acabarían por derrumbarse.

Clinton va a dejar el cargo con el experimento en marcha, pero sin haber demostrado su tesis. Algunos de los éxitos incipientes a los que ha contribuido, como Polonia y Corea del Sur, iban ya por el buen camino antes de que él llegara a la presidencia. Otros que emprendieron el viaje hacia la democracia han tropezado posteriormente. Un buen ejemplo es el de Indonesia, donde una crisis económica provocó la caída del dictador, pero luego sumergió al país en un caos cada vez más profundo.

En ocasiones parecía que la estrategia de Clinton le iba a perjudicar dentro de su propio país. En 1998 hubo varios meses aterradores en los que parecía que las crisis financieras en Asia y Rusia iban a poner al mundo en peligro de derrumbe económico. El peligro se desvaneció, pero todavía hoy existe una sensación de precariedad en la economía mundial; la economía estadounidense está desacelerándose y la de Japón continúa en plena recesión.

Los experimentos más audaces de Clinton en cuanto al uso de incentivos económicos para lograr reformas democráticas son los que ha llevado a cabo en China y Rusia. Los críticos los han tachado de fracasos, pero el Gobierno asegura que todavía no se puede emitir un veredicto.

En China, la economía de mercado ha florecido y las empresas estatales están transformándose o han cerrado. Por su parte, Clinton desea que se le recuerde como el hombre que empujó a China hacia el capitalismo, del mismo modo que a Richard M. Nixon se le recuerda por haber establecido vínculos con China, y al presidente Jimmy Carter, por haber normalizado las relaciones. En 1999, Clinton firmó -aunque previamente lo había rechazado- un acuerdo por el que China aceptaba abrir sus mercados a las importaciones a cambio de su incorporación a la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Clinton aseguró que el acuerdo fomentaría la apertura política, pero los dirigentes de Pekín creen que pueden gozar de las ventajas de la reforma del mercado sin ceder las riendas políticas, y se dice que han encarcelado a más disidentes que durante la ofensiva de Tiananmen.

En Rusia, donde Clinton tenía más cosas en juego y quizás ha sido más ingenuo, la democracia llegó antes que el capitalismo de estilo occidental, y el capitalismo que echó raíces -cuando los norteamericanos presionaron para que se acelerase la privatización- fue el de los amiguismos.

A partir de ahí, la incapacidad de Rusia para competir pareció producir un regreso a los tiempos del control centralizado y los desafíos esporádicos al poder de Estados Unidos.

Clinton llegó a Washington antes de que la globalización se convirtiese en la palabra de moda. Y, aunque había hablado de utilizar los medios económicos para modificar la conducta de diversas naciones en el orden posterior a la guerra fría -sobre todo en un discurso que pronunció en la Universidad de Georgetown en 1991 y que sirvió de guía para su proyecto-, su estrategia inicial era mucho más sencilla y más mercantil.

La tarea inicial era emplear el poder diplomático para abrir los mercados a los artículos norteamericanos, con el fin de ayudar a crear puestos de trabajo y sacar a Estados Unidos de la recesión. Pero su celo a favor del libre comercio le distanció de la mayoría del Partido Demócrata.

Su primer combate, obtener la aprobación del Tratado Norteamericano de Libre Comercio en 1993, irritó a los sindicatos y otros sectores que le habían votado y que temían que cualquier acuerdo de libre comercio eliminara puestos de trabajo en Estados Unidos.

La lucha preparó el terreno para otras: Clinton creó una sala de mando, trabajó para convencer a los grupos de intereses, negoció acuerdos con miembros del Congreso y exageró las ventajas para los trabajadores norteamericanos.

Al año siguiente empleó la misma estrategia para lograr que se aprobase el mayor acuerdo comercial mundial de la historia, que establecía la OMC como árbitro del comercio mundial.

No obstante, el coste político fue elevado. Clinton había irritado aún más a los sindicatos y, en una entrevista reciente, ha reconocido que nunca pudo convencer a la mayoría de los demócratas de que apoyasen su punto de vista. Los demócratas tradicionales contraatacaron negando a Clinton la autoridad para negociar acuerdos comerciales que el Congreso no pudiese alterar. Los sindicatos y los grupos ecologistas se resarcieron cinco años más tarde, en Seattle, cuando hicieron naufragar su siguiente gran iniciativa comercial.

Clinton también utilizó la amenaza de las represalias económicas para lograr que Japón abriese sus mercados, y obtuvo un éxito parcial. La medida era diferente a la actitud de guerra fría de sus predecesores, que habían considerado a Japón, ante todo, como un aliado contra la Unión Soviética. A muchos responsables del Departamento de Estado y el Consejo de Seguridad Nacional les preocupaba que la nueva presión fuera perjudicial para la relación de Estados Unidos con Japón, y los burócratas japoneses alimentaron dichos temores.

La mayor victoria de la Administración de Clinton, en el caso de Japón, fue un acuerdo sobre automóviles por el que dicho país -ante la amenaza de Clinton de bloquear las importaciones de coches japoneses de lujo- aceptó permitir la importación de coches y piezas de Estados Unidos. Pero el hecho de que la economía japonesa se estuviese hundiendo hizo que el acuerdo no tuviera gran valor.

Al final, la fase mercantil se agotó.

"La gente decía: '¿Cuánto vamos a conseguir a cambio de esto?", explica un alto funcionario que participó en la batalla. Además, la economía norteamericana empezaba a despegar, por lo que había menos presiones para que Clinton invirtiera los déficit comerciales.

Varios responsables del Gobierno dicen que aquellas primeras decisiones comerciales fueron una experiencia enriquecedora. "Si sólo luchamos para estimular el comercio, no estaremos favoreciendo nuestros intereses", concluye Berger. "Si aprovechamos la batalla para impulsar la no proliferación y los derechos humanos lograremos promover nuestros intereses y la teoría quedará confirmada".

Sin embargo, una y otra vez, Cinton fue comprendiendo que la lucha económica tenía sus limitaciones. Los viejos lugares conflictivos -Oriente Próximo, Irak, Irlanda del Norte- no desaparecían y eran inmunes a los incentivos económicos.

En relación con Oriente Próximo, tanto defensores como detractores elogiaron a Clinton por su tenacidad y su dominio de la historia y la política de la región. Pero a veces -sobre todo durante la cumbre de Camp David, el verano pasado- parecía que el calendario dependía más de las prioridades políticas del presidente norteamericano que de la proximidad de un pacto. Aun así, en sus últimos días de gobierno sigue intentando negociar un acuerdo en Oriente Próximo.

En lugares como Cuba, la política interna impidió que el presidente pudiera levantar de forma gradual el embargo, como había hecho con otros países. Se produjeron la intervención fallida en Haití, en 1994, y el bombardeo tardío de Bosnia, en el verano de 1995. Entre ambas acciones, el enfrentamiento con Corea del Norte por la inspección de emplazamientos nucleares, un conflicto que -según reconoce desde la seguridad del momento actual William J. Perry, antiguo secretario de Defensa de Clinton y enviado especial a Corea del Norte- "estuvo más cerca de una guerra general" de lo que creyó la mayoría de los norteamericanos. El presidente, dice un alto funcionario de la Casa Blanca, consideraba que muchos de estos problemas eran "la maleza que tenía que limpiar antes de poder lanzar su verdadero programa".

Los conservadores decían que estaba cediendo demasiada soberanía a las Naciones Unidas -que seguían esperando a que el Congreso aprobara el pago de las deudas norteamericanas- y otras organizaciones internacionales, incluida la Organización Mundial de Comercio.

Michael Mandelbaum, catedrático de la Universidad Johns Hopkins, criticó la estrategia pacificadora del Gobierno y la calificó de "la política exterior como trabajo social".

"Su concepción del mundo consistía en pensar que iban a reparar todas las injusticias", dice el profesor Mandelbaum, "e iban a utilizar las Fuerzas Armadas como equivalente diplomático de una navaja suiza".

Pero tanto él como otros llegan a la conclusión de que el legado de Clinton en materia de política exterior se elaboró más en el Departamento del Tesoro que en el Departamento de Estado. Cada vez más, Madeleine K. Albright desempeñaba su papel de secretaria de Estado para Oriente Próximo y Europa del Este, mientras que cedía otras partes del mundo a Rubin, Summers y otros responsables económicos.

Un antiguo colaborador de Albright dice: "El Departamento de Estado no estaba preparado para hacer frente a los nuevos retos, así que se ciñó a los tradicionales".

Y el profesor Mandelbaum destaca: "No es casual que, al acabar la guerra fría, nos encontráramos sumidos en crisis financieras. Los mercados, de pronto, eran más grandes, más amplios y más rápidos, e incluían economías más inestables. En los manuales de política exterior no había nada que indicase cómo afrontarlas, y hacía falta mucho valor".

En el Nuevo Mundo, dirigentes acostumbrados a establecer el orden de prioridades de sus naciones se vieron sujetos a la opinión de los inversores extranjeros. Si los déficit de un país parecían demasiado altos, su capacidad de devolver los préstamos era demasiado dudosa o el caos político hacía insegura la construcción de fábricas, el dinero se iría a otra parte en un abrir y cerrar de ojos. Las alianzas tenían escaso significado y la ayuda exterior tradicional parecía poco importante. El dinero acudía a los países más competitivos; los que fueran incapaces de nadar en el nuevo océano se encontrarían con que no había botes salvavidas.

Ésa fue la lección de Tailandia en julio de 1997. La caída de la divisa tailandesa socavó la confianza de los inversores y provocó una crisis económica que se contagió rápidamente a todo el sureste asiático y Corea del Sur. El Departamento del Tesoro, tras la oposición que había mostrado el Congreso al rescate de México, se mostró precavido y, al principio, no quiso arriesgar demasiado dinero norteamericano, de forma que actuó a través del Fondo Monetario Internacional. Y el Fondo, durante meses, empeoró la situación aún más para los pobres, al exigir recortes en los programas sociales antes de ofrecer préstamos para impedir la bancarrota.

A principios de 1998 estallaron disturbios en Indonesia y pronto cayó derrocado el que había sido su dictador durante tres décadas, Suharto. Rusia fue el siguiente país en resultar infectado y Estados Unidos se apresuró a suministrar ayuda de urgencia por miedo a que, en caso de desintegración, su viejo adversario nuclear perdiera el control de su armamento.

"Hubo disputas constantes entre el Tesoro y el Departamento de Estado en torno a si era un dinero malgastado", explica un funcionario de la Casa Blanca, "porque era evidente que los rusos no iban a poner en práctica las reformas".

Durante varias semanas, en otoño de 1998, pareció que la epidemia iba a llegar a los mercados norteamericanos, pero el desastre se evitó con el recorte de los tipos de interés que llevó a cabo Alan Greenspan, presidente de la Reserva Federal, en una medida coordinada con otros países importantes.

Al principio, la Administración responsabilizó del pánico mundial a los países en desarrollo, por su mala gestión económica. Pero las opiniones han cambiado.

"Creo que la crisis financiera asiática y la crisis mexicana las causaron también las instituciones financieras de las naciones industrializadas", afirma Rubin, que en la actualidad dirige una de dichas instituciones, Citigroup. Reconoce que Estados Unidos hizo demasiado hincapié en que los países se abrieran a las inversiones internacionales y no el suficiente en la forma de gestionar ese dinero.

Al final, la intervención del Fondo Monetario y Estados Unidos salió bien y la crisis disminuyó. Gran parte del mérito corresponde a Clinton. Discretamente, y sin suscitar la oposición del Congreso, mantuvo los mercados estadounidenses abiertos a una afluencia cada vez mayor de artículos importados, con lo que ayudó a las naciones afectadas a recobrar la salud mediante las exportaciones.

No obstante, muchas de las reformas a largo plazo de las que tan apasionadamente había hablado no se llevaron nunca a la práctica. Japón, Rusia y Corea del Sur hicieron ciertos cambios, pero luego regresaron a sus viejas costumbres. Indonesia prosiguió su lenta desintegración.

La subida de los precios del petróleo salvó a Rusia, pero los esfuerzos norteamericanos para convertirla en una nación regida por las leyes, en la que el Gobierno recaudara los impuestos debidos y la corrupción no socavara los mercados, perdieron impulso.

Visto a posteriori, es evidente que Rusia no estaba dispuesta a irse retirando de su papel de vendedor de armas a países irresponsables, que era un requisito implícito para recibir la ayuda económica. Hace sólo unas semanas, Rusia dijo a la Casa Blanca que iba a abandonar un acuerdo firmado por el vicepresidente Al Gore y el primer ministro Víktor S. Chernomirdin para detener la venta de armas convencionales a Irán.

"Seguramente subestimamos las dificultades esenciales de la transformación institucional de Rusia", reconoce un alto funcionario. "¿Estaba Rusia peor de lo que pensamos en 1996? Probablemente".

Sin embargo, Robert Rubin dice: "Gastáramos el dinero que gastáramos, mereció la pena a cambio de un mundo en el que ya no estamos en pleno pulso nuclear".Igualmente, el tan cacareado esfuerzo de construir una "arquitectura financiera mundial" se ha desvanecido. Ha habido ciertos cambios -ahora, los países deben revelar más datos financieros a los inversores y el Fondo Monetario ha modificado muchas de sus prácticas de préstamo-, pero incluso el presidente ha dejado de hablar de la transformación del sistema financiero mundial.

Al final, la crisis produjo una reacción que supuso una vuelta al punto de partida y chocó con los sueños de Clinton sobre el libre mercado.

La crisis asiática confirmó lo que muchas naciones en desarrollo sospechaban: que la globalización era un juego para países ricos, con unas reglas trucadas para favorecer a los más competitivos. El sistema de libre mercado dejaba que Estados Unidos comercializara sus bienes, abriera sus fábricas y trasladara su capital a cualquier sitio. Pero las naciones más pobres se encontraban, a menudo, con que sus productos no podían competir y sus exportaciones de baja tecnología estaban sometidas a aranceles y cuotas que las industrias norteamericanas, europeas y japonesas no iban a eliminar.

Por consiguiente, cuando Estados Unidos propuso una mayor apertura de los mercados mundiales, las naciones en desarrollo contraatacaron, en una serie de acciones que comenzaron en Seattle en noviembre de 1999.

Los ministros de Comercio se reunían para una nueva ronda de conversaciones sobre el comercio mundial. Charlene Barshefsky, representante comercial de Clinton y defensora de emplear los acuerdos comerciales con fines políticos, miró por la ventana de una suite en el Westin Hotel. "¿Dónde están las barricadas?", preguntó.

Para la Administración de Clinton era el inicio de una semana desastrosa. Sindicatos, grupos ecologistas y otros sectores llevaban meses proyectando hacer que la reunión quedase en punto muerto, con el fin de subrayar que se estaban ignorando sus problemas. Además, los representantes de muchos países pobres estaban decididos a interrumpir el orden del día de Estados Unidos.

Los comentarios de Clinton sólo sirvieron para empeorar la situación.

En un intento de apaciguar a los manifestantes y ayudar a Gore en las elecciones que se avecinaban, el presidente llegó a Seattle y empezó a hablar de la creación de unas normas laborales y ambientales para todas las naciones. Los comentarios fortalecieron la resistencia de países como India y Egipto, que estaban convencidos de que Clinton intentaba imponerles unas normas laborales de estilo norteamericano para que sus artículos fueran menos competitivos.

En una entrevista concedida hace unas semanas, Clinton decía: "Muchas personas de esos países en desarrollo que se manifestaron allí estaban furiosas con Estados Unidos porque nosotros éramos casi los únicos, entre los países avanzados, que queríamos disponer de un sistema comercial mundial con unas normas mínimas en materia laboral y de medio ambiente. Por tanto, muchos pensaban que era mi manera indirecta de ser proteccionista, de conservar los mejores puestos de trabajo en Estados Unidos y mantenerles a ellos en la pobreza".

No era así, afirma. Pero perdió el debate y las conversaciones fracasaron.

Charlene Barshefsky siguió presionando: obtuvo un acuerdo con Jordania cuyo objetivo era estimular el comercio en Oriente Próximo y negoció el pacto más importante de su vida política: el acuerdo con China.

Este acuerdo con China iba a redefinir la relación de Estados Unidos con Pekín. Y, si Clinton está en lo cierto, podría producir la erosión del poder del Partido Comunista. Es exactamente lo que él dijo cuando quiso convencer al Congreso de las ventajas del pacto, utilizando su ya famoso lema de que "en el nuevo siglo, la libertad se extenderá a través del teléfono móvil y el módem". Sin embargo, aunque China se ha abierto en el aspecto económico, el Departamento de Estado tiene pruebas de que en los seis últimos años se han intensificado las medidas contra la disidencia.

En otras partes del mundo, Clinton ha adaptado su eslogan. A lo largo del pasado año ha hablado mucho más del destino de los pobres.

El presidente promovió una iniciativa para perdonar la deuda -que el Congreso aprobó el año pasado- y le dijo al Parlamento indio que ya no podía tolerarse que "parte del mundo viva en la era de la información" mientras el resto "ni siquiera ha llegado a la era del agua potable".

No obstante, si hay un momento concreto, en la última etapa del mandato de Clinton, que haya cristalizado los éxitos y las limitaciones de su intento de utilizar el capitalismo mundial para arrastrar a las naciones hacia la democracia fue el que se produjo en Hanoi una tarde de sábado del mes pasado.

Ante la alarma creciente de los dirigentes vietnamitas, el viaje del presidente convocaba a enormes multitudes, entre ellas antiguos guerrilleros del Vietcong que se acercaban, con sus nietos, a ver al líder de la nación contra la que habían luchado en otro tiempo. "Va a traer Internet", decía un anciano veterano, que confesó que nunca se había sentado delante de un ordenador.

Era exactamente lo que Clinton deseaba oír. Pero entonces se entrevistó con Le Kha Phieu, el secretario general del Partido Comunista, que había detenido gran parte de las reformas emprendidas a comienzos de los noventa, con la advertencia de que la globalización era un eufemismo para la rendición.

"Hemos presenciado la caída de la URSS", le dijo a Clinton, y, sin embargo, "seguimos en pie, hemos reafirmado nuestro socialismo". Pasaron una hora discutiendo educadamente si EE UU tenía propósitos imperialistas respecto a Vietnam en los años sesenta e indirectamente si los tenía ahora.

El mensaje del dirigente vietnamita era claro: el hecho de que comerciemos con ustedes no quiere decir que vayamos a adoptar la democracia. Una hora después, Clinton recibía otro mensaje, mucho más ambivalente, del alcalde de Ho Chi Minh City, que le interrogó sobre viviendas para personas de rentas bajas y creación de empleo.

¿Qué lado prevalecerá?

"No creo que tengamos otra forma de llevar la apertura y la libertad a China o Vietnam más rápida que la que hemos adoptado", explicó posteriormente Clinton.

Sin embargo, añadió: "No creo que la libertad sea inevitable ni que el triunfo de la democracia sea inevitable. Pero me parece que tendrán muchas más probabilidades si ofrecemos nuestro ejemplo y demostramos la fuerza de nuestro compromiso".