Democracia en la UE y reforma de la Comisión

La Conferencia Intergubernamental que se está desarrollando en la actualidad (CIG 2000) tiene, entre otros mandatos, el de la reforma de la Comisión Europea. A este respecto, el debate se ha centrado, fundamentalmente, en torno a una cuestión: la de la composición de la Comisión. Las posturas que defienden los Estados sobre este punto están, hoy por hoy, aproximadamente claras: en general, los países más pequeños defienden que todos deben tener representación en la Comisión, mientras que los más grandes defienden una Comisión de reducidas dimensiones (de unos veinte comisarios). Lo que trato de ilustrar en este artículo es que cada una de estas opciones comporta implicaciones diferentes desde la perspectiva de la correlación de fuerzas entre países grandes y pequeños, desde el punto de vista de la eficacia de la Comisión y, finalmente, para la democracia de la Unión. Las dos primeras implicaciones son bastante evidentes. La tercera, sin embargo, lo es mucho menos, y por eso me centraré sobre todo en ella. A este respecto, el argumento que intentaré sustanciar es que, de optarse por la segunda de las opciones antes señaladas (desde mi punto de vista, la mejor de las dos), sería necesario aumentar el protagonismo del Parlamento Europeo (PE) en la elección de la Comisión.Para analizar las implicaciones que tiene la reforma de la Comisión es necesario, para empezar, tener en cuenta que la Comisión Europea debe su actual estructura institucional al resultado de al menos tres trade-offs ("intercambios" entre valores, objetivos o intereses en principio contradictorios). El primero es entre intereses de los Estados pequeños e intereses de los grandes. Para evitar una sobrerrepresentación de los más pequeños en la Comisión (que adopta sus decisiones por mayoría), el Tratado de la Comunidad Europea (TCE) establece que los cinco grandes (entre los que se incluye a estos efectos España) tienen dos comisarios, mientras que los pequeños solamente cuentan con uno. Esto hace posible, actualmente, que una hipotética coalición de Estados pequeños (diez comisarios) sea incapaz de adoptar una decisión ante la oposición de los grandes (dos comisarios por cada uno de ellos suman diez comisarios). El segundo trade-off es entre representación y eficacia: para posibilitar que la Comisión funcione de forma eficaz, el TCE limita el número máximo de comisarios que puede tener esta institución (actualmente, veinte comisarios). Finalmente, el tercer trade-off, el que más nos interesa aquí, es entre legitimación nacional y legitimación democrática. La Comisión Europea tiene menos legitimación democrática (directamente, a través del Parlamento Europeo) a cambio de más legitimación nacional (que solamente es democrática de forma indirecta). Esto implica, como he señalado antes, que todos los Estados tienen al menos un comisario. También implica que son los países los que designan y nombran a la Comisión, mientras que el papel del PE está reducido a confirmar (o rechazar) a la Comisión propuesta por los Estados, y a controlarla políticamente, a través, entre otros mecanismos, del voto de censura. Por tanto, de forma distinta a lo que pasa en las democracias parlamentarias, como la española, el Ejecutivo comunitario no proviene directamente de la mayoría que se obtiene en cada elección al PE.

Pasemos al examen de las implicaciones que cada una de las opciones de reforma de la Comisión Europea antes señaladas tienen tanto en general como, sobre todo, para la democracia de la Unión. La primera opción (un comisario por Estado) significaría que, en una Unión ampliada de, pongamos, 30 miembros, la Comisión tendría 30 comisarios. En esta Unión a 30, los pequeños serían más en número que los grandes. La consecuencia para el primer trade-off antes señalado es que una coalición de Estados grandes no bastaría para imposibilitar la adopción de decisiones en el seno de la Comisión por parte de los pequeños. En segundo lugar, en lo que respecta al trade-off entre representación y eficacia, de adoptarse esta solución, habría más representación nacional, pero probablemente la Comisión funcionaría peor. Éste es al menos uno de los argumentos que aducen los países grandes para oponerse a esta opción: una Comisión de 30 comisarios sería incapaz de funcionar con la agilidad que se requiere de un Ejecutivo. Finalmente, en lo que se refiere al trade-off entre legitimación nacional y democracia, las cosas quedarían como están. Por tanto, podría seguir habiendo menos legitimación democrática a cambio de más legitimación nacional, ya que todos los Estados seguirían estando representados en la Comisión. Es decir, se podría seguir diciendo que la menor legitimación democrática de la Comisión se suple con la representación de todos y cada uno de los países que componen la Unión.

La segunda opción (limitación del número de comisarios a 20, por ejemplo) tendría las siguientes consecuencias. En primer lugar, existiría más equilibrio entre grandes y pequeños en el seno de la Comisión. En efecto, lo más lógico es entender que, de adoptarse esta opción de reforma, los Estados grandes y pequeños estarían representados en la Comisión de forma proporcional a su número real. El menor número de comisarios no impediría que los pequeños fueran mayoría y los grandes minoría, pero facilitaría al menos que los grandes llegaran a coaliciones con algunos de los pequeños para adoptar (o bloquear) decisiones, lo que sería más difícil de lograr de optarse por la primera alternativa de reforma. Esto lo saben los países grandes, y por eso defienden esta solución. En segundo lugar, aunque habría menos representación nacional, probablemente la Comisión funcionaría de forma más eficaz. Seguramente, una Comisión de 20 miembros adoptaría decisiones con más agilidad que una Comisión de 30. En definitiva, la segunda alternativa parece que respeta bastante mejor que la primera opción los equilibrios en los que tradicionalmente ha descansado esta institución, al menos en lo que respecta a los trade-offs entre pequeños y grandes y entre representación y eficacia.

No ocurre lo mismo, sin embargo, con el trade-off entre legitimación nacional y legitimación democrática, como trataré de argumentar en lo que resta de este artículo. En efecto, de

optarse por la segunda alternativa de reforma, el antiguo equilibrio entre legitimación nacional y democrática estallaría en pedazos. ¿Por qué? Porque sería imposible defender, en una Comisión en la que no todos los Estados están representados, que debe haber más legitimación nacional a cambio de menos legitimación democrática. Es decir, la menor legitimación democrática de la Comisión, y su mayor legitimación nacional, se puede sostener, actualmente, porque todos los países que componen la Unión tienen representación en ella. Pero esta justificación no podría ser empleada en una Comisión en la que solamente un número reducido de Estados tuviera presencia.

La conclusión es que, de optarse por la segunda alternativa de reforma, la CIG 2000 debería modificar el actual equilibrio entre legitimación nacional y democrática en favor de uno nuevo en el que hubiera más legitimación democrática a cambio de menos legitimación nacional. Esto supondría, esencialmente, que el Parlamento Europeo no podría quedar relegado ya al papel de mero paria institucional a la hora de elegir a la Comisión. La pregunta es: ¿están dispuestos los Estados que defienden una Comisión reducida a ceder el protagonismo al PE en lo que a la elección de la Comisión respecta? Si la respuesta es negativa, debería adoptarse entonces la regla de un comisario por Estado miembro, al menos desde la perspectiva de la democracia de la Unión. Por el contrario, si la respuesta es positiva, entraríamos en el siglo XXI con una Comisión no sólo equilibrada entre grandes y pequeños y más eficaz, sino también más democrática, lo que sería una verdadera primicia. Esperemos que los Gobiernos nacionales estén a la altura de este reto.