Asfixiados por la falta de ingresos fiscales

Marco jurídico administrativo El mapa municipal de Cataluña se caracteriza, como indica Josep Mir, de la Universidad Pompeu Fabra, por una excesiva fragmentación: 946 municipios que adolecen además de "numerosas disfunciones en los términos municipales, como puede ser la existencia de núcleos de población a caballo entre más de un término municipal". Un estudio de la Generalitat cuenta más de 300 disfunciones no resueltas en el mapa municipal de Cataluña. También adolece de una fuerte descompensación territorial: mientras que hay comarcas que no alcanzan los 10.000 habitantes, otras superan el millón y medio. La Generalitat no ha hecho nada en estos 20 años, según Mir, para corregir y racionalizar el mapa municipal y se ha limitado a superponer a los anteriores niveles de administración -ayuntamientos, diputaciones, etcétera- otros nuevos, los consejos comarcales, que padecen una fuerte crisis de legitimidad y funcionalidad. Y no ha resuelto el problema de la gobernabilidad de las áreas metropolitanas. Mir cree que, una vez consolidada la legitimidad democrática de los ayuntamientos, debería avanzarse en el principio de autonomía local y abordar una revisión del sistema electoral que permita una mayor identificación con los cargos elegidos y más control democrático de su actividad. Manel Mas, presidente de la Federación de Municipios, cita como una reforma posible la elección directa del alcalde por los ciudadanos. Evolución política Desde las primeras elecciones democràticas se han celebrado en total cinco comicios municipales en los que el mapa político ha ido evolucionando hacia una progresiva partidificación; es decir, "la progresiva ocupación del escenario electoral por parte de los partidos políticos", señala el equipo de análisis político del área de Ciencias políticas de la Universidad Autónoma. Si observamos un mapa coloreado de los municipios de Cataluña según la lista más votada, se observa que en las primeras elecciones democráticas se sitúan en primer lugar las candidaturas independientes, en segundo lugar las de CiU y a continuación, a muy corta distancia, las de UCD, seguida del PSC. Poco a poco, los colores cambian y CiU acaba poniendo su color en la mayor parte del territorio a base de absorber las candidaturas ex franquistas de UCD y muchos de los independientes, que tienen con importante componente acomodaticio. La izquierda concentra su fuerza en una pequeña parte del territorio -las áreas metropolitanas- que en cambio tiene una gran fuerza demográfica. Hacienda municipal Cuando los primeros alcaldes democráticos tomaron posesión de su cargo, el 88% de los gastos consolidados del conjunto del sector público estaba en manos de la Administración central. Las corporaciones locales apenas controlaban el 11,9%. En 1996, la Administración central controlaba el 65,5% del gasto público, la autonómica el 22,6% y los ayuntamientos habían quedado estancados prácticamente en el mismo lugar en que estaban: el 12%. Eso significa que el proceso de descentralización acometido durante estos años se ha hecho en beneficio exclusivo de las administraciones autonómicas y en absoluto, como hubiera parecido más lógico, en beneficio de la Administración más próxima al ciudadano, que es la local. En países con estructura federal, como Alemania, Austria, Canadá y Suiza, esta Administración controla una media del 17,3%. Y en los países de la OCDE menos descentralizados, con dos niveles básicos de Administración, la central y la local, ésta controla un promedio del 29,57% del gasto consolidado. Además de este raquitismo de la hacienda local, Núria Bosch y Antoni Castells, de la Universidad de Barcelona, señalan que hasta 1991 los municipios catalanes tienen más gastos corrientes e ingresos y el endeudamiento grava las arcas municipales de forma considerable. Esta tendencia comienza a invertirse a partir de 1992, con una recuperación de la capacidad de ahorro gracias a la contención del gasto (44.000 pesetas por habitante de promedio) y en 1994 se consigue por primera vez una situación de superávit, que en 1996 es de 2.968 pesetas por habitante. Saneadas, pues, las cuentas locales no por un aumento de los recursos, sino por una contención en el gasto, la Administración local catalana adolece, según Núria Bosch y Antoni Castells, de dos problemas de fondo: la falta de peso específico del conjunto del sector público español y la ausencia de una política de impuestos adecuada, de modo que el sistema tributario local no dispone de mecanismos adecuados para adaptarse a la realidad de cada municipio. En estos aspectos deberían centrarse las reformas en los próximos años. Urbanismo El urbanismo municipal de estos 20 años ha estado orientado en primer lugar a subsanar las enormes carencias previas y a implantar el concepto de planeamiento. En estos años se han aprobado 684 planes urbanísticos, que abarcan el 76,4% del territorio catalán. Sólo quedan sin planeamiento las zonas menos habitadas, de modo que el 99% de la población vive en municipios con plan urbanístico aprobado. Ésta ha sido la gran obra de los ayuntamientos democráticos, su gran campo de acción política. Pero en este ámbito, Amador Ferrer y Joaquim Sabaté, de la Universidad Politécnica de Cataluña, señalan una contradicción fundamental: se ha desarrollado un rico e intenso planeamiento local, pero esta acción de gobierno ha sufrido las secuelas de la estrepitosa ausencia de un planeamiento territorial. La Generalitat no ha abordado en estos años la confección de planes territoriales, y la actuación municipal ha quedado sin la necesaria vertebración. Una de las carencias de la política urbanística, en este caso imputable a los propios municipios, ha sido la incapacidad de articular dentro del planeamiento urbanístico una política de vivienda socialmente adecuada, mediante actuaciones destinadas a reducir el precio del suelo y a rescatar espacios para promociones públicas. Obra pública La situación que encontraron los primeros gestores municipales en lo relativo a infraestructuras era desoladora. Su primer cometido fue, pues, abordar la modernización de las estructuras físicas. Carme Bellet Sanfeliu y Joan Ganau Casas, del departamento de Geografía y Sociología de la Universidad de Lleida, han analizado la estructura de la inversión pública licitada en los últimos 20 años en Cataluña por las distintas administraciones y llegan a una primera conclusión: los municipios catalanes han tenido menos inversiones que los del resto de España. La media anual de inversión por habitante es en este periodo en Cataluña de 29.576 pesetas, frente a las 37.569 del promedio de España. El mayor volumen de inversiones se produce entre 1988 y 1994, periodo que concentra el 54% del total. Estos años incluyen las inversiones olímpicas. Pues bien, incluso en este periodo de fuerte alza de la inversión, el volumen licitado en Cataluña siguió siendo inferior, en 12.000 pesetas por habitante y año, al del resto de España. Y la diferencia es imputable, en su mayor parte, a la baja inversión de la Administración central en Cataluña. Sólo en los últimos años se ha corregido en parte esa diferencia. Los municipios afrontan ahora varios problemas: la dispersión y el caos de las fuentes de financiación ("muchos municipios recurren a diversas administraciones para resolver el mismo problema", recuerdan Bellet y Ganau) y la necesidad de abordar determinados problemas (por ejemplo, los de saneamiento) desde una perspectiva supramunicipal. Servicios personales y colectivos Tras un primer periodo de diagnóstico y creación de estructuras políticas y asistenciales en el ámbito de los servicios personales y una fase posterior de consolidación y extensión, los municipios tienen en el área de servicios uno de sus mayores retos. Han consolidado una red de asistencia primaria que en estos momentos está al borde del colapso por el aumento de la demanda, y ha de abordar servicios especializados cada vez más complejos en áreas que, como la juventud, la tercera edad o la marginación, requieren la concurrencia de varias administraciones. Margarida Castañer, Isabel Salamana y Joan Vicente, de la unidad de Geografía de la Universidad de Girona, señalan como principales retos de futuro aumentar los recursos, subsanar las carencias, dotarse de instrumentos de gestión e información que permitan optimizar los recursos, incentivar la participación de los agentes privados en la promoción económica, introducir el concepto de sostenibilidad en las actuaciones municipales y basar la competitividad en la educación y la formación.