Maastricht y la Constitución

Según la redacción definitiva del proyecto de tratado que la cumbre de Maastricht aprobó el 10 de diciembre de 1991 y que consagrará el Consejo de Ministros de los Doce hoy, 7 de febrero de 1992, el artículo 8, dentro del título que modifica los tratados de la Comunidad, en sus apartados b y c, otorga explícitamente a todos los ciudadanos de la unión que se instituye, con su consiguiente ciudadanía europea, bajo la condición previa de residencia, el derecho a votar y a ser elegido en las elecciones municipales y en las que eligen el Parlamento Europeo. Esta condición define un elemento de soberanía emergente, que transforma de modo radical tanto las relaciones entre Estados miembros de la Comunidad como el vínculo de sus ciudadanos con las instituciones de la unión. Excluida la palabra federal, su espíritu planea como dimensión superpuesta a la construcción funcionalista que ha venido inspirando el desarrollo de los tratados desde 1951-1957 hasta el Acta única de 1987.Las reglas jurídicas del nuevo tratado inciden de lleno en el derecho constitucional y en las leyes orgánicas estatales, de tal modo que para incorporar sus preceptos a la práctica cívica y electoral se requiere poner en marcha los mecanismos de reforma constitucional previstos por las normas nacionales. La ciudad de Maastricht se ha convertido en símbolo de una reforma sustantiva de los tratados constitutivos de la Comunidad, y al mismo tiempo de las estructuras constitucionales de los Estados que la componen, en un proceso de convergencia que afecta a la naturaleza renovada de sus pactos constitucionales, de sus sistemas de partidos y de sus economías; en definitiva, a la esencia misma de la sociedad europea que se superpone desde la II Guerra Mundial al viejo orden de las naciones como factor protagonista de las relaciones intereuropeas. Ese orden dominante ha sido sustituido ventajosamente para la paz por la unión europea.

La diversidad de normas constitucionales excluye un procedimiento común para incorporar las reglas comunitarias del tratado al derecho interno. Pero prácticamente todos los países comunitarios, con el atento observar de los que esperan incorporarse a la unión, han comenzado a analizar el proceso que abrirá su cuenta atrás, desde que la presidencia portuguesa lo confirme en los primeros días de febrero de 1992 como texto del proyecto de tratado que se somete a ratificación. Francia y Dinamarca efectuarán entre abril y junio de este año referendos y procesos parlamentarios de reforma constitucional. El Reino Unido lo hará mediante reforma estatutaria constitucional, con o sin referéndum. Alemania, más abierta que los demás países a la integración europea, dispone de mecanismos flexibles y puede incorporar el derecho de tratados mediante acuerdos parlamentarios cuando se refiere a derechos fundamentales. Italia ya ligó por referéndum paralelo a las elecciones europeas de 1989 su destino europeo. Los demás países se pronunciarán previsiblemente también de modo favorable, de acuerdo con el proyecto firmado en la cumbre de Maastricht.

España fue protagonista notoria en esta innovación de apertura a la ciudadanía europea, puesto que su Gobierno tomó la iniciativa desde la cumbre de Madrid a las propuestas de 1990, que han culminado en el texto de referencia. Abre así no sólo un camino de vanguardia en el ámbito europeo, sino que también lo hace en el camino de la primera reforma explícita de la Constitución desde el consenso de 1978. En congruencia con el sistema de reforma constitucional, el proceso de adaptación del tratado ha mostrado ya cuáles parecen los caminos de la reforma. Juristas, expertos y ponentes de la Constitución han emitido una opinión consecuente con los procedimientos constitucionales, que son relativamente rígidos y complejos para su reforma. Algunas voces se han adelantado para mostrar una posición cautelar y preconizar una reforma blanda por vía estrictamente parlamentaria.

La reforma de Maastricht no es una reforma de mera transferencia de competencias del ámbito nacional al comunitario, por muy importantes y nucleares que hayan sido, y que permitieron en 1985 y 1986 para la adhesión, según el artículo 93, incorporar por ley orgánica el acervo comunitario, o el Acta única, con el acuerdo del Parlamento. Maastricht avanza en dos elementos singulares de la soberanía de los Estados, como son la condición de ciudadanos europeos con sus correspondientes derechos supranacionales y el más que simbólico ámbito de la moneda única, que no es precisamente una moneda común, resultado de las monedas existentes, sino una nueva frontera. Es bien sabido el origen de los pactos y el nacimiento de la representación parlamentaria cuando se trataba del valor y contenido de la moneda y de la representación de los ciudadanos en las cámaras y territorios que las pactan como fuente de los Estados modernos.

La Constitución española de 1978 no optó inequívocamente por cláusulas de apertura al derecho internacional y europeo, debido a la influencia del momento en que se generó un primer consenso posguerra civil y a la visión todavía dominante de los expertos en derecho estatal nacional frente a la más abierta de juristas y especialistas en la evolución proyectiva del derecho europeo. Adolece, por tanto, nuestra Constitución de aquella visión y del cierre rígido a su reforma cuando se trataba de derechos fundamentales. De ahí nace la cláusula limitativa del artículo 13.2, configurando solamente para españoles la plenitud del derecho de sufragio y abriéndolo solamente en el sufragio activo, pero no en el pasivo -el derecho a ser elegidos- de los no nacionales comunitarios residentes, que relaciona directamente el artículo 13 con el 23, definidor del derecho a la participación política y a votar en los procesos electorales. Aquí se produce una contradicción flagrante con lo estipulado en el artículo 8, b y c, del tratado de Maastricht, estimada por el Tribunal Constitucional en un acto definidor de la divergencia, como fue el caso Vandoorne, dictaminado en mayo de 1991, con ocasión de la eventual candidatura de este ciudadano belga a las elecciones municipales por la candidatura de los verdes en Motril. Esta posición pre-Maastricht del TC es concordante con la posición de los juristas que se han pronunciado al conocer el texto del 10 de diciembre de 1991 de la cumbre. Una vez aclarada la contradicción entre el texto constitucional español y el de Maastricht, se trata de saber el procedimiento requerido para la revisión.

Una revisión constitucional puede ser completa o parcial. Al tratarse obviamente de una reforma parcial, pero con implicaciones que van más allá de una pura reforma técnica, puesto que entran de lleno en lo preceptuado por los artículos constitucionales que la contemplan, 166 a 168, y, particularmente, en derechos fundamentales definidos en el capítulo 11, sección primera, del título 1 (artículos conexos 13-23), se requiere una revisión conforme al procedimiento previsto por el artículo 168.1 y a sus correspondientes pasos procedimentales. Aprobación por mayoría de dos tercios de cada cámara (233 diputados, 170 senadores), disolución inmediata de las Cortes tras aprobar el principio de la reforma, elecciones para nuevas cámaras, voto favorable por igual mayoría y sometimiento a referéndum constitucional de la reforma aprobada por las Cortes en concordancia con el tratado y como trámite previo a su ratificación e incorporación al derecho interno que exigirá a su vez la reforma del código o ley electoral.

Rigideces y previsiones constitucionales como las indicadas por la Constitución no parecen un plato a gusto de los partidos en periodo cuasi terminal para la cuarta legislatura y en un año conmemorativo como el de 1992. Máxime cuando se trata de una cuestión sobre cuyo fondo no se avizoran posiciones antagónicas o divisorias de tal calibre como para que pudiera desatarse una ruptura del consenso definido en la Constitución y pacto de 1978. Es probable que una interpretación restrictiva prefiera operar con una simple rectificación de leyes orgánicas o una reforma por mayoría absoluta de las cámaras, incluso de una reforma constitucional al amparo de la autorización prevista por la Constitución en su artículo 93 con recurso limitado a la reforma restrictiva del artículo 167, con sus mayorías reforzadas de 210 diputados y 155 senadores, y prevalencia en cualquier caso de la votación final en el Congreso, en el intento de evitar disolución y referéndum, y tenga por objetivos cautelares evitar el complejo procedimiento de revision constitucional.

Entendemos, sin embargo, que la legitimación del tratado de Maastricht requiere alguna intervención tan cualificada como la del propio cuerpo electoral, y si se quiere ser respetuoso con la Constitución no proceder a reformarla de modo encubierto, sino en perfecta concordancia con la posición constituyente expresamente dibujada en el título X. La reforma habría de concentrarse en una nueva redacción no excluyente de los artículos 13, y en sentido probablemente extensivo del artículo 23, con un apartado 23.2 y una relegación al tercero del actual 23.2.

Otra cuestión muy diferente es la de si procedería reformar también la Constitución en otros puntos donde el acuerdo sería probable o problemático. La reforma del Senado, y a través del mismo una reordenación de la ley electoral y de las comunidades autónomas, no abriría la caja de Pandora de las luchas interpartidistas, y probablemente debiera abordar un mejor proyecto de desarrollo del Estado de autonomía tal y como se ha configurado hasta 1992. Teniendo en cuenta la revisión que exige el tratado, permite un tiempo de reflexión que puede alargarse hasta la convocatoria de elecciones para la quinta legislatura, un tanteo de posiciones y propuestas de convergencia política no vendría mal en los agitados tiempos de hoy para devolver interés y profundidad al debate político. Buen fundamento que merecería correr en paralelo al otro gran debate abierto por las convergencias necesarias entre economías y sociedades europeas ante ese horizonte de unión sin fronteras trazado por el espíritu de Maastricht.

Miguel Martínez Cuadrado es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense.