La segregación del INI

Un problema de las empresas públicas es el de la relativa insensibilidad respecto a la rentabilidad del capital. Esta se explica por la expectativa de que existe garantía estatal en el endeudamiento de las empresas públicas, por la escasa importancia concedida por el accionista principal (el Estado) al reparto de dividendos, y por el hecho de que las, ampliaciones de capital se llevan a cabo sin una valoración externa, de mercado, de la rentabilidad de los proyectos de inversión.En mi opinión, el tema crucial es la expectativa de garantía pública del endeudamiento, un fenómeno muy semejante al que se presenta en el caso de las comunidades autónomas. Creo que la única posibilidad razonable de romper esta expectativa consiste en aceptar que las empresas públicas concurrenciales puedan quebrar. La quiebra no es más que una forma de repartir las pérdidas de capital de una empresa entre propietarios y acreedores. Sin embargo, cuando una empresa pública está dentro de las condiciones prescritas por la ley para la quiebra, se inicia un largo proceso que conduce a que la empresa siga acumulando pérdidas que, finalmente, tiene que asumir el presupuesto. Esto provoca dos efectos muy perniciosos. El primero, que al no poder repercutir las pérdidas más que en -los propietarios, el método para terminar la actividad productiva de una empresa pública es mucho más caro que el de una privada. El segundo, que los sindicatos, bajo la expectativa de que cuanto más tiempo dure la situación, aunque sea inviable, más tiempo se mantendrá el empleo, tienen incentivos a presionar el sostenimiento de la actividad.

La posibilidad efectiva de quiebra disciplinaría a todos los agentes que operan en la empresa pública. A los bancos les obligaría a ser financiadores más estrictos; a los sindicatos les incentivaría a tener comportamientos más realistas, implicándose en mayor medida en la marcha de la empresa; a los gestores les impidería las huidas hacia adelante; y al accionista le forzaría a ser más sensible hacia el rendimiento del capital invertido. ¿Se consiguen todos estos efectos fijando como objetivo de la empresa pública la maximización de beneficios y eliminando las subvenciones?

La exigencia de maximizar el beneficio se argumenta diciendo que éste es indicador de eficiencia. Sin embargo, esto sólo es cierto en sectores competitivos y en mercados en que la empresa es precio aceptante, pero no en mercados oligopolizados. La única justificación posible de la exigencia mencionada es suponer que los gestores se hacen así más sensibles respecto a la cuenta de resultados, y que ello elimina ciertas prácticas ineficientes. Pero esto es así a un coste elevado. La insistencia monotemática en la cuenta de resultados puede conducir con facilidad a tomar decisiones empresariales que favorezcan el afloramiento de resultados positivos a plazo inmediato, pero que dificulten los mismos a medio plazo. Identificar eficiencia con beneficio hace que si los resultados de las empresas públicas empeoran entre dos años, ello se considere como demostrativo de mala gestión, olvidando que los beneficios de las empresas privadas también dependen del ciclo económico y de la coyuntura internacional. Por último, fijarse en el valor absoluto de los beneficios puede conducir a que empresas de sectores muy rentables, aunque estén mal gestionadas, no sean objeto de crítica, mientras que otras en sectores maduros o con dificultades concretas, aunque sean bien gestionadas, se encuentran siempre bajo la sospecha de ineficacia.

Respecto a la eliminación de las subvenciones, el criterio fundamental debería ser la aplicación de un criterio de demarcación estricto. Existen empresas que no pueden ser rentables, y que, sin embargo, se mantienen abiertas. En caso de que dichas empresas debieran existir -lo que es muy discutible-, si se encuentran sometidas a un contrato-programa no plantean problemas gerenciales, ya que el Grupo INI es un simple gestor de dicho contrato. Pero muchas otras empresas realizan algunas actividades que no se orientan hacia el mercado, y que, sin embargo, se llevan a cabo por criterios de interés público. En estos casos sería preciso diferenciar entre ambos tipos de actividades, de forma que las no orientadas hacia el mercado recibieran una subvención explícita, mientras que el resto de las actividades estarían sometidas al criterio de eficiencia antes discutido.

Expresado de otra forma, parte de las actividades de una corporación empresarial pública como el INI se originan en decisiones políticas al margen del mercado. Que esto sea así puede ser razonable, pero, en ese caso, la realización de dichas actividades no debe recaer en absoluto sobre la cuenta de resultados exigible a la corporación: las actividades orientadas hacia el mercado pueden valorarse -sometidas a los comentarios anteriores- por la cuenta de resultados, pero las derivadas de intereses ajenos a la corporación, en cuanto tal, sólo pueden valorarse en términos de la satisfacción de la oferta del bien o servicio en calidad y precio determinados por el demandante (el Estado) a los menores costes posibles.

En este contexto de rentabilidad del capital suele plantearse el tema de la privatización parcial de las empresas públicas. La idea es que si las acciones de una empresa cotizan en Bolsa, se obliga a los gestores a poner más énfasis en la rentabilidad y en los dividendos, y además las ampliaciones de capital pasan el control del mercado según que participe o no en ellas el capital privado. El argumento es, en principio, sugerente, pero, desde la perspectiva de una corporación empresarial pública, el tema de la desinversión parcial de actividades no debería ser objeto de un tratamiento distinto del que tiene en una corporación privada, donde la decisión de dar entrada a nuevos socios se toma en función de la obtención de recursos financieros o del establecimiento de estrategias comunes.

El doble marco legal

Un segundo problema es el derivado de la existencia de un doble marco legal para la empresa pública. Frente a la idea tradicional fuertemente arraigada en nuestro país de que la empresa pública tiene un tratamiento privilegiado respecto a la privada, la evidencia demuestra más bien lo contrario. Es cierto que estas ventajas existieron, pero la progresiva liberalización y modernización de la economía española ha hecho que las mismas desaparezcan, invirtiéndose la situación. Cuando la regulación económica y el intervencionismo eran muy intensos en España se dieron situaciones de privilegio en favor de las empresas públicas, y de muchas privadas también. Pero la desregulación y la liberalización han afectado en mucha menor medida a las empresas públicas, que siguen aún manteniendo restricciones de funcionamiento propias de otras épocas. Fenómenos tales como la exigencia de autorizaciones previas para determinadas operaciones, normas de financiación específicas, falta de autonomía para las operaciones de desinversión, interferencias en las negociaciones colectivas y un largo etcétera provocan que las empresas públicas tengan que cumplir con una doble legislación: la civil y mercantil ordinaria, que afecta a todas las empresas, y las regulaciones adicionales, que sólo les afectan a ellas.

Un aspecto del problema del doble marco legal es la definición de objetivos parcialmente incompatibles, un fenómeno muy mitigado en nuestros días que tuvo enorme importancia en el periodo 1975-1982, pero que no ha desaparecido todavía. No se le puede pedir a una empresa simultáneamente que obtenga resultados comparables a los de sus competidores privados, que no plantee problemas políticos en su negociación colectiva, que favorezca el equilibrio entre las autonomías, que fomente las exportaciones y que haga esfuerzos extraordinarios en innovación tecnológica.

Si esto se exige, de forma directa o indirecta, tiene un coste, y la aplicación estricta del principio de demarcación ya discutido exigiría que fuera asumido en forma explícita en los Presupuestos Generales del Estado.

La importancia del tema del doble marco legal tiene una preocupante plasmación en el pleno comunitario. Existe una reciente Directiva de la CE que exige la entrega de información especial por parte de las empresas públicas a la Comisión. Esto significa una discriminación contra las empresas públicas que va, por su propia naturaleza, en contra de las normas de la competencia, cuyo cumplimiento se supone debe vigilar la propia Comisión.

Propuesta organizativa

Por último, es también muy importante definir con precisión las políticas de la corporación diferenciándolas de las seguidas por las empresas, es decir, las políticas horizontales que afectan al conjunto de aquéllas. Lo crucial es la formulación de lo que cabría llamar estrategias globales, que abarcan campos tan variados como la calidad, las alianzas, las decisiones de desinversión y entrada en nuevos negocios, la estructura del endeudamiento (volúmenes, plazos, tipos), las políticas de formación continua y promoción intracorporativa. Y estas estrategias tienen que ser diseñadas y aplicadas por equipos de dirección estables, lo que plantea un interrogante: si tanto el INH como el Banco de España conceden, con notorio sentido común, cuatrienios renovables a sus máximos gestores, ¿por qué el INI no?

En estos días los responsables del grupo INI han hecho pública la propuesta de separar la actual cartera de negocios en dos: las actividades que constituyen un núcleo duro, de oportunidad, y las que carecen de futuro bajo cualesquiera circunstancias o han de ser objeto de planes que conduzcan a una progresiva reducción de pérdidas con la ayuda temporal del capital público. La propuesta ha sido inicialmente criticada por los sindicatos bajo la sospecha de que se trata de un paso previo a la privatización de las actividades rentables y al cierre de las no rentables. Y ha sido silenciada por las organizaciones empresariales que, como máximo, han señalado que las empresas públicas rentables deberían privatizarse.

En mi opinión, esta propuesta permite hacer frente a los problemas que he señalado -rentabilidad del capital público, doble marco legal, determinación de estrategias corporativas- y, además, constituye el único antídoto posible frente a posibles privatizaciones ideológicas generalizadas.

Agrupar en una corporación los negocios no rentables, comportaría ventajas. La primera, aplicar el principio de demarcación de forma estricta. La segunda, hacer transparente a los contribuyentes el coste de mantener esas actividades. La tercera, disciplinar a los agentes -prestamistas, gobiernos central y autonómicos, sindicatos, gestores- en sus demandas a los Presupuestos Generales del Estado.

Segregar en una corporación distinta el núcleo de oportunidad del INI presenta las siguientes ventajas: primera, poder fijar como único objetivo la maximización del valor capital a largo plazo, minimizando interferencias extraempresariales; segunda, determinar la política de inversiones de forma autónoma, desinvirtiendo para captar recursos y lograr alianzas, e invirtiendo en nuevas actividades consideradas rentables. Esto último es imposible en las condiciones actuales, y la experiencia demuestra que la política de inversiones ha consistido en la socialización de pérdidas privadas; tercera, poder demostrar que la empresa pública no es menos eficiente que la privada cuando las condiciones de partida son iguales y las estrategias y reglas de gestión se fijan de forma autónoma; cuarta, para quienes creen como yo -y la Constitución y el Tratado de Roma- que el sector público puede ser titular de actividades empresas rentables, porque la mejor forma de evitar la privatización como opción ideológica es impedir que sea preciso vender poco a poco las empresas rentables para enterrarlas en negocios sin futuro y, al final, encontrarse con todo lo rentable privatizado y todo lo insalvable en manos del sector público.

Todo parecen ventajas y no se me alcanzan los inconvenientes.