Ideas básicas del Libro Blanco

En la primera parte de este artículo se argumentaba sobre la dudosa efectividad del sistema fiscal para incentivar el ahorro de un país, siendo ésta, sin embargo, una de las principales razones que se arguyen para defender una rebaja en la tributación del ahorro en el IRPF. Esta segunda par analiza los otros dos criterios que se consideran en el Libro Blanco al tratar la reforma en la tributación del ahorro: la eliminación de distorsiones fiscales y la búsqueda de simplicidad.

Fiscalidad y neutralidad. Cuando los impuestos distorsionan la asignación de recursos y producen localización de los factores productivos por razones no estrictamente relacionadas con su productividad real se dice que el sistema fiscal no es neutral. En este caso existe una mayor unanimidad en tomo a los efectos que ocasiona la tributación del ahorro. El sistema fiscal puede hacer más atractivas para el ahorrador, en términos relativos, unas inversiones determinadas frente a otras y, por tanto, provocar desplazamientos entre ellas. Además, en muchas ocasiones, los tratamientos fiscales diferenciados provienen más de un acarreo histórico, resultado de presiones políticas, que de una búsqueda racional de determinados efectos económicos.Es fácilmente demostrable que el actual sistema fiscal grava de forma realmente diferenciada a las rentas de bienes inmuebles, a las provenientes de activos empresariales, a los intereses, a los dividendos y a las ganancias de capital. Estos incentivos, desigualmente distribuidos según el tipo de inversión, originan una serie de efectos negativos como son: su inoperancia cuando adquieren cierta estabilidad, sus efectos paradójicos cuando provocan desajustes entre oferta y demanda y, finalmente, la configuración de tipos de gravamen efectivos tremendante dispares, según la clase de activo y según sea su financiación.

Los incentivos fiscales, en cuanto se consideran estables por el mercado, se capitalizan en la rentabilidad esperada de los activos y en el coste de la financiación, de manera que los niveles de inversión quedan invariables. Más aún, existen mercados de oferta relativamente rígida, como el de viviendas, en los que los incentivos fiscales pueden, asumidos como estables, desplazarse de un menor precio a pagar por los adquirientes a un mayor beneficio a percibir por los oferentes. Por otra parte, unos incentivos a la demanda acompañados de rigideces por el lado de la oferta pueden provocar aumentos de precios que originen una reacción especulativa de espiral inflacionista, al hacer más rentable, ante expectativas alcistas de precios, mantener la propiedad de los inmuebles que su puesta en venta. En ocasiones, el propio sistema fiscal incentiva, por una parte, la demanda, y por otra, por el lado de la oferta, puede propiciar un efecto cerrojo favoreciendo la no puesta en venta de los bienes.

En tercer lugar, la disparidad de incentivos, unido al ya de por sí diferente trato fiscal que reciben, por ejemplo, las plusvalías con relación a los intereses o las personas fisicas con relación a las jurídicas originan una tributación efectiva de las distintas inversiones, según su financiación, cuyas disparidades no son explícitas e implican defectos importantes de información.

Competencia europea

Otra forma de no neutralidad, tan importante o más que la anterior cuando se está construyendo un espacio económico único, como ocurre en Europa, es la geográfica. Ante la libre circulación de factores productivos, y en concreto del capital, los países de la CE están utilizando la fiscalidad para competir por la captación de flujos financieros. Una clara muestra de ello ha sido la imposibilidad de aprobar mediante directiva un tipo de retención único para pagos por intereses. Esta competencia puede provocar desplazamientos de unos circuitos financieros a otros por razones de una menor tributación, con sus consiguientes efectos sobre los distintos sistemas financieros y sobre el conjunto de sus economías. Es una realidad la opción por la competencia fiscal adoptada por gran parte de los países de la CE. De hecho, aunque se prefiera una situación colectiva en la que predomine la coordinación institucional, individualmente casi todos los Estados miembros han adoptado medidas de competencia fiscal, desfiscalizando las rentas del capital mobiliario. Es previsible esperar que las rentas más sensibles a esta posible deslocalización del ahorro sean precisamente las provenientes de pequeños y medianos niveles de renta, de ahí la reciente proliferación en Europa de distintos esquemas de exención de las rentas del capital, que van desde los simples mínimos exentos hasta productos de una cierta sofisticación según plazos y mecanismos de tributación y exención, como los PEP franceses o los TESSA británicos. España no obstante, tiene hasta enero de 1993 para observar las medidas adoptadas por los diferentes Estados miembro y sus efectos económicos en un ambiente de libre cirvulación de capitales, ya que hasta entonces no entra en vigor la correspondiente directiva.

Eliminación de costes indirectos y simplificación. La experiencia en la gestión del impuesto en estos últimos años ha evidenciado la excesiva complejidad, sobre todo en las ganancias de capital, que para la inmensa mayoría de contribuyentes supone el cálculo de la cuota íntegra. El conocer el coste medio cuando existen títulos con plazo muy diferente de vida, el determinar un periodo medio de tenencia cuando hay distintas fechas de adquisición, la distinción entre plusvalías y minusvalías de distinto tipo (lucrativas u onerosas), las minusvalías a compensar en otros ejercicios a tipo marginal o a tipo medio son quizá los ejemplos más significativos de estas complicaciones.

Es interesante realizar una reflexión en tomo a esta búsqueda de simplificación. En paralelo a la conexión entre el principio de igualdad y el de capacidad económica que configura la progresividad del impuesto, la simplicidad no tiene por qué afectar por igual a todos los contribuyentes. Si en la carga directa se puede distinguir según niveles de rentas, tratando igual a los iguales y desigual a los desiguales, también la complejidad puede ser mayor para ciertos casos, presumiblemente los de mayor renta, y menor en otros. Lo importante, creemos, es que el impuesto sea simple para la gran mayoría de los contribuyentes, pero mantener la justicia del tributo puede obligar a que sea complejo para una minoría de los mismos. Situar en un punto adecuado esta tensión entre justicia y simplicidad no es fácil, pero probablemente la zona intermedia sea socialmente preferible a cualquiera de los extremos.

En definitiva: entendemos que la tributación del ahorro debe reformarse por razones fundamentalmente de neutralidad entre fuentes de renta y entre distintas zonas geográficas. Conseguir un tratamiento más uniforme fiscalmente de las rentas y no provocar una desfiscalización del ahorro hacia otros sistemas financieros con inferior presión fiscal constituye el objetivo más claro a cubrir por la reforma del IRPF diseñada en el Libro Blanco. En segundo lugar, la simplificación y el posible, aunque dudoso, incentivo al ahorro se han tenido presentes también en el diseño de dicha reforma.

es director general del Instituto de Estudios Fiscales yes catedrática de Teoría Económica de la Universidad Nacional de Educación a Distancla (UNED).