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Tribuna:

Estabilidad, transparencia y control

Opina el autor del artículo que el sistema electoral vigente en nuestro país es eficaz en las cámaras legislativas, puesto que favorece la presencia del pluralismo político y la formación de Gobiernos con suficiente respaldo parlamentario, pero no ocurre de igual modo para la designación de los concejales y, a través de éstos, del alcalde, al menos desde el punto de vista de la estabilidad gubernativa, como lo demuestra la práctica de las mociones de censura.

Algunos cualificados dirigentes del PSOE se han pronunciado recientemente en favor de una modificación del sistema legal de representación y gobierno de las corporaciones municipales. A nadie se le oculta que no es casual que estas inquietudes se manifiesten cuando el PSOE ha perdido la alcaldía de Madrid y de otras ciudades importantes por efecto de los pactos entre otros partidos del centro y de la derecha, estatales o nacionalistas. Pero el problema al que apuntan esas manifestaciones es más profundo y no afecta sólo a los intereses del partido hoy hegemónico en el Estado. Lo que está en juego es en realidad la estabilidad de los Gobiernos locales.Son muchos ya los ayuntamientos que han atravesado o están atravesando situaciones de crisis de gobierno, y no en todos ellos el partido socialista contaba o cuenta con mayoría relativa. Más de una corporación municipal viene ofreciendo además espectáculos poco edificantes, por su incapacidad para dar una salida aceptable y definitiva a esas situaciones de crisis. Y en muchas otras la crisis no estalla porque se prefiere mantener o no existe acuerdo para derribar a unos alcaldes y a unos equipos de gobierno en minoría. Pero en estas circunstancias la gobernabilidad se hace difícil, porque el alcalde está obligado a consensuar las decisiones -muchas e importantes- que ha de adoptar el pleno del Ayuntamiento, y porque está sometido permanentemente a la espada de Damocles de una eventual moción de censura. La práctica del transfuguismo político, tan extendida hoy en el ámbito municipal, no es el origen del problema, pero ha venido a agravarlo, pues favorece la descomposición de las mayorías de gobierno municipal y no siempre permite la recomposición de otra alternativa sólida. En resumidas cuentas, la inestabilidad de los Gobiernos municipales ha dejado de ser una rigurosa excepción, ya que una buena parte de los municipios españoles padece este problema en una u otra forma. La preocupación que genera este fenómeno no es exclusiva de los partidos políticos o de sus dirigentes, porque por un lado perjudica la continuidad y eficacia de la gestión municipal, y por otro daña también el prestigio y la credibilidad de las instituciones democráticas en su conjunto, al ser el municipio un ámbito esencial de manifestación de la democracia representativa.

Tratándose de una cuestión que afecta de lleno a la esfera de poder e influencia de los distintos partidos políticos cualquier reforma que se proyecte difícilmente podría satisfacer a todos ellos, ya que toda modificación del sistema de representación política municipal ha de beneficiar a unos y perjudicar a otros. Es más, con los datos electorales más recientes en la mano, las fórmulas de elección y de gobierno municipal que permitirían a algunos partidos mantener o incrementar su representación y su peso específico en algunas corporaciones podrían ser contrarias a sus interesesen otras. Ahora bien, desde una perspectiva más amplia y generosa, que no puede ser otra que la de afianzar las instituciones democráticas y perfeccionar su funcionamiento, cualquier, solución debe tender a consolidar la estabilidad de los Gobiernos locales y a clarificar las relaciones entre mayoría y minorías en las corporaciones municipales.

Mayorías sólidas

Desde luego no existe una sola forma de entender la democracia representativa, así como no existe en la práctica ningún modelo ideal y universalmente preferible. Sobre el tema han corrido ríos de tinta, y seguirán corriendo. Pero parece claro que los sistemas más idóneos son aquellos que permiten conciliar un aceptable grado de expresión institucional del pluralismo político existente en la sociedad con la necesidad de conseguir mayorías sólidas de gobierno entre sucesivos procesos electorales. La regla de oro de la democracia representativa, allí donde mejor funciona, sigue siendo ésta. A través del sufragio universal e igual se ha de elegir una mayoría que gobierna y unas minorías que la controlan y preparan alternativas de gobierno. Así se entiende en casi todos los Estados democráticos de Europa, donde el sistema de escrutinio -mayoritario en el Reino Unido, mayoritario a doble vuelta en Francia, proporcional muy corregido en favor de las listas más votadas en la República Federal de Alemania...- permite formar mayorías estables, de uno o dos partidos coligados, y bloques de oposición asimismo fuertes y con capacidad de alternancia en el poder. No sólo en el ámbito del Estado, sino también en el de las corporaciones locales.

Por el contrario, allí donde rige un sistema de escrutinio proporcional puro, o con muy pocos correctivos, se favorece la confusión constante de los papeles de gobierno, y oposición. Entonces la democracia representativa no funciona correctamente. Antes bien, ese tipo de situaciones suele conducir a actuaciones públicas contradictorias o a una cierta parálisis administrativa, a difuminar los programas, a diluir las responsabilidades, y -lo que es peor- puede desembocar en un continuo intercambio de favores y prebendas, con el consiguiente riesgo de desencanto y alejamiento de la opinión pública de los valores y principios de la vida democrática misma. Muy cerca tenemos, para poder comprobarlo, la experiencia italiana, en la que la democracia de partidos ha derivado en lotizzazione, o reparto de parcelas de poder entre los diversos grupos políticos (y corrientes organizadas de partido), desde el momento en que cuatro, cinco o más de entre ellos han de concurrir a la formación de mayorías, siempre inestables, tanto en el Parlamento y en el Gobierno estatal como en las regiones y en los entes locales. Y menos mal que la sociedad civil, en Italia, históricamente advertida y acostumbrada, es lo suficientemente rica, imaginativa y activa para salir adelante pese al lastre que lleva consigo el ya tradicional sistema de sottogoverno de las instituciones públicas. En cualquier caso, en Italia se viene planteando y discutiendo en los últimos años la necesidad de modificar la forma de gobierno y el sistema electoral. Y precisamente, una de las primeras reformas previstas, que en la actualidad se debate en el Parlamento -no sin mucha parsimonia y ciertas reticencias-, es la que ha de conducir a la elección directa de los alcaldes.

Factor democrático

En definitiva, la conveniencia de reforzar la estabilidad gubernativa no responde sólo a un principio de eficacia de la Administración, lo que ya de por sí es importante. Sin mitificarlo ni elevarlo a categoría superior, es también un factor democrático en sí mismo en la medida en que permite al electorado escoger entre opciones claramente diferenciadas e imputar a cada una su propia responsabilidad, como Gobierno o como oposición. Naturalmente, a condición de que no se confunda mayoría con impunidad o patente de corso y se reconozcan y respeten ciertos derechos en favor de los grupos minoritarios, para el ejercicio de su función de crítica y control político.

En nuestro país el sistema electoral vigente permite la presencia en las Cámaras legislativas de una pluralidad de opciones políticas, al tiempo que facilita la formación de Gobiernos con suficiente respaldo parlamentario en el Estado y, por lo general, en las comunidades autónomas. La experiencia demuestra que, con más o menos dificultades, es posible incluso gobernar en minoría en uno y en otras. Pero está claro que la aplicación del mismo sistema electoral para la designación de los concejales y, a través de éstos, del alcalde no produce los mismos resultados desde el punto de vista de la estabilidad gubernativa. A lo que hay que añadir que la reforma legal que introdujo la facultad de los concejales de presentar mociones de censura constructiva contra el alcalde ha tenido consecuencias muy distintas a las que ocasiona ese mismo mecanismo de control del Ejecutivo en el Estado y en las comunidades autónomas.

La explicación es sencilla. No hace falta ser un experto en aritmética electoral para comprender que el sistema de escrutinio proporcional corregido en aplicación de la célebre regla D'Hondt no genera los mismos efectos cuando se trata de elegir a unos pocos diputados en cada circunscripción provincial que cuando se elige a un número proporcionalmente mayor de concejales en una circunscripción municipal. Salvo en los grandes municipios, ese sistema de escrutinio no prima en medida suficientemente apreciable las listas más votadas. Por otra parte, en el ámbito local la estructura del sistema de partidos es muy distinta. Los intereses en juego son más concretos, menos generales y mediatos que en el ámbito estatal y autonómico, por lo que es más difícil agregar las demandas sociales en torno a programas ideológicos y directrices de partido. De ahí que sea más frecuente que se presenten a las elecciones locales agrupaciones de electores al margen de los partidos, aglutinadas en torno a personalidades de relieve en la vida municipal o para la defensa de intereses sectoriales o específicos. El compromiso de los candidatos con la actividad política -su militancia e identificación con la organización del partido- no es tan acusado como el de los cuadros que los partidos políticos presentan a las elecciones legislativas. La disciplina es más débil y, por tanto, las fugas de concejales a otros grupos políticos o al grupo mixto de la corporación son más frecuentes.

Miguel Sánchez Morón es catedrático de Derecho Administrativo en la universidad de Barcelona.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 11 de enero de 1990

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