Los límites del sector público en la economía

El autor analiza la reciente sentencia del Tribunal Supremo por la que anula el acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona para crear Iniciatives Municipals Empresarials, y afirma que ésta contribuye a fijar los límites de la capacidad del Estado y de sus representantes para intervenir en los procesos económicos al determinar que la iniciativa pública debe obedecer a fines de interés público y que las empresas creadas se sometan a las reglas del mercado sin excepciones ni privilegios.

En medio de la vorágine electoral de los últimos meses ha pasado casi inadvertida una importante sentencia del Tribunal Supremo, con fecha 6 de septiembre del presente año, en la que se anula el acuerdo tomado por el Ayuntamiento de Barcelona en octubre de 1985 por el cual se creó una entidad mercantil en forma de sociedad anónima llamada 1niciatives Municipals Empresarials. Y es importante esta sentencia porque de alguna manera contribuye a fijar los límites de la capacidad del Estado y de sus representantes para intervenir en los procesos económicos, con dinero público que sale del bolsillo de iodos los contribuyentes y haciendo la competencia, a veces privilegiada, a las empresas privadas que con tanto esfuerzo levantan esos mismos contribuyentes, sean empresarios o asalariados.Asistimos en los últimos meses a una extraña ofensiva de la esfera de lo público en la economía, y digo extraña porque en lugar de adoptar las formas habituales en las corrientes estatistas (nacionalizaciones, expropiaciones, etcétera), esta ofensiva adopta formas novedosas, propias del.capitalismo liberal más puro: empresas públicas o instituciones y organizaciones de atención social o benéfica tuteladas o controladas por la Adniinistración toman posiciones hostiles en otras privadas a través de masivas compras en bolsa, o lanzan OPA (ofertas públicas de adquisición) encubiertas que acaban por desalojar a los anteriores propietarios y gestores de la empresa, o consolidan posiciones minoritarias, pero dominantes, en otras empresas privadas del sector, o recurren al mercado de capitales con la excusa de privatizarse, cuando en realidad el meollo de toda privatización, que ha de ser la pérdida del control por parte del Estado de dicha compra, no se produce realmente.

Al socaire del ejercicio del capitalismo más especulativo que se conoce, en España se produce un fenómeno inverso al de otros países, como el Reino Unido, Portugal o Argentina: en lugar de reducirse el control político y público de la economía y sus empresas, éste aumenta lisa y llanamente.

Por todo lo anterior es remarcable que una institución como el Tribunal Supremo haya fijado por la vía jurisdiccional los límites (o parte de los límites) de esta operatoria tan peculiar. La Constitución española consagra en su artículo 38 la "libertad de empresa, en el marco de una economía de mercado", pero en el artículo 128.2 reconoce también la iniciativa pública en la actividad económica, con lo cual el modelo constitucional viene a ser mixto y no opera el principio de subsidiariedad del Estado en la economía comúnmente admitido (el Estado sólo podría intervenir en aquellos sectores a los cuales no acceda, por falta de expectativas o por inabordables inversiones, la iniciativa privada).

Nuevas iniciativas

En este modelo de economía mixta, donde el mercado está consagrado, pero también lo está la iniciativa pública, la imprecisión de los límites ha causado no pocos problemas, y uno de ellos fue la interpretación de la razón de ser de iniciatives, SA. Surge esta empresa de un acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Barcelona en octubre de 1985, por el cual se constituyó la entidad mercantil Iniciatives, SA, con su capital social de exclusiva titularidad de este Ayuntamiento. Como objetivo genérico de Iniciatives, sus estatutos establecieron los de promoción y participación en actividades económicas y sociales que contribuyan al entorno socioeconómico, y como objetivos más concretos se establecieron los siguientes:

- Promoción de iniciativas empresariales.

- Funciones de asesoramiento y estudio en general.

- Elaboración de planes de viabilidad, reconversión y reindustrialización.

- Participación económica en proyectos empresariales.

- Participación en operaciones de capital-riesgo.

- Gestión de ayudas y trámites necesarios para las actuaciones empresariales.

La organización empresarial catalana, Fomento de¡ Trabajo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la creación de Iniciatives, recurso que fue desestimado por la Audiencia Territorial de Barcelona en sentencia del 10 de junio de 1988. Sin embargo, el Tribunal Supremo, en la sentencia que comentaba al principio y que tiene fecha de 6 de septiembre de este mismo año, revoca la sentencia de la Audiencia Territorial y dicta otra anulando, por contrario al ordenamiento jurídico, el acuerdo de creación de Iniciatives tomado por el Ayuntamiento de Barcelona. En los fundamentos de esta sentencia del Tribunal Supremo se dice, por una parte, lo que ya sabíamos: que nuestra Constitución ha derogado el principio de subsidiariedad de la empresa pública respecto a la privada, aceptando un modelo mixto que permite a las administraciones públicas, a través de sociedades formalmente privadas y con capital público, dedicarse a actividades empresariales. En este punto, la creación de Iniciatives no vulnera, por tanto, el ordenamiento constitucional.

Justificación

Pero la misma sentencia, en el fundamento de derecho tercero, añade que la legalidad de las actividades empresariales realizadas por las administraciones públicas exige la previa justificación de que en la creación de la empresa haya existido una correcta asignación de recursos públicos y que la concreta inmersión en el campo empresarial esté plenamente justificada por el interés público.

Sigue señalando la sentencia que, mientras los particulares pueden crear una empresa con plena libertad de criterios, la libertad de las administraciones públicas está supeditada a la justificación de las referidas condiciones. Por otra parte, añade el Tribunal Supremo que una vez creada la empresa pública, ha de someterse sin excepción ni privilegio alguno, directo o indirecto, a las mismas reglas de la competencia que rigen el mercado.

El Tribunal Supremo, al analizar el supuesto enjuiciado, llega a la conclusión de que los estatutos de Iniciatives son ambiguos, inconcretos, vagos, generales e imprecisos, lo cual impide el control de las condiciones requeridas, pues al no determiriar con rigor y precisión el objeto de la empresa pública, no se puede discernir si su ejercicio conviene o no al interés público. Ante esa situación, el Tribunal Suprerno anula el acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona p:)r el cual se aprobó Iniciatives.

He aquí, por tanto, dos importantes clasificaciones de los límites de la iniciativa pública en la economía: que obedezca a fines de interés público y que las empresas creadas se sometan a las reglas del mercado sin excepciones ni privilegios. La pregunta es, entonces: ¿se cumplen estas reglas de manera general? ¿Se ajustan al dictado del bien común las últimas y espectaculares operaciones por las cuales el sector público ha incrementado su peso en sectores competitivos de la economía? ¿Cuánto hay de crear riqueza y cuánto de simplemente intentar controlarla en estas operaciones? El caso Iniciatives puede, por un lado, abrir un interesante debate al respecto, y por otro, fijar unos puntos de referencia para las relaciones entre empresa pública y empresa privada. Merece, por parte de todos los agentes de la vida económica, un estudio minucioso. Y merece que Ias organizaciones empresariales utilicen cuando sea preciso los mecanismos judiciales para corregir evidentes excesos, como en este caso ha hecho, con plena razón y éxito, la organización empresarial de Cataluña.