¿Un desarrollo federal del sistema de autonomías?
El anuncio hecho por la dirección del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC-PSOE) de que está elaborando un documento-ponencia para el próximo congreso del PSOE en el que se propone el desarrollo del Estado de las autonomías en sentido federal ha provocado, por lo que parece, una considerable expectación. En principio, es estimulante que una propuesta política suscite expectación o interés, sobre todo cuando se trata de un proyecto que concierne al desarrollo de nuestro sistema institucional. Pero éste es un país en el que la reflexión política, cuando la hay, en seguida tiende a derivar hacia las esencias y los fundamentos inconmovibles. Y cuando las esencias entran en juego se termina toda posibilidad de discusión. Nuestra historia reciente es suficientemente explícita al respecto.Digo esto porque la propuesta del PSC-PSOE habla de federalismo, y la palabra federalismo es de aquellas que en seguida excitan el celo de muchos defensores de esencias, como si su simple enunciado implicase el riesgo de desintegración de la unidad de España, la destrucción de la patria y demás peligros tradicionales. Por eso creo que toda discusión de este tema requiere, como condición previa, que dejemos la tentación de las esencias a un lado y que nos centremos en lo que de verdad es el núcleo de la cuestión.
Y el núcleo de la cuestión es que nuestra Constitución define un sistema de comunidades autónomas como forma de organización general del Estado democrático, que existen ya 17 comunidades autónomas en funcionamiento desigual y que se trata de definir claramente hacia dónde se quiere llevar el sistema autonómico, porque de momento sólo hemos dado los primeros pasos y el futuro no está del todo claro.
Hasta ahora la institucionalización de las autonomías y la definición de las competencias del poder central y de las comunidades autónomas se ha desarrollado principalmente por la vía del conflicto. En las comunidades autónomas gobernadas por partidos nacionalistas, el conflicto se ha exacerbado por la necesidad que tienen estos partidos de cultivar continuamente la dialéctica de un enemigo exterior inmutable. Y ahora, con el acceso de diversos partidos regionalistas de derecha al gobierno de otras comunidades autónomas se corre el riesgo de que la confrontación entre derecha e izquierda se convierta en una nueva confrontación entre autonomías y poder central. Por otro lado, la inercia de un Estado que lleva detrás de sí tantos años -siglos incluso- de centralismo y los errores, las incomprensiones o incluso la vuelta a un cierto jacobinismo ilustrado por parte de algunos gobernantes han hecho del poder central otro factor de conflicto.
Pese a ello, es indudable que se ha avanzado, que se han traspasado competencias y recursos, se han empezado a organizar algunos instrumentos estables de cooperación -todavía muy rudimentarios- entre el poder central y alguna comunidad autónoma y se han dado los primeros pasos para definir un sistema operativo de financiación.
El futuro
El problema es el futuro. El actual sistema de autonomías se puede desarrollar mucho más o se puede estancar. El centralismo tiene todavía una gran fuerza, y ésta puede aumentar si al viejo centralismo se superpone otro de nuevo cuño, de carácter tecnocrático, sobre todo por el impacto que puede tener nuestro ingreso en la Comunidad Económica Europea.
Si frente a la presión del centralismo -viejo y nuevo- el desarrollo de las autonomías se sigue haciendo a través de conflictos sistemáticos, con negociaciones caso por caso, con relaciones meramente bilaterales entre el poder central y esta o aquella comunidad autónoma, sin mecanismos estables y sólidos de cooperación y de colaboración, corremos el riesgo de que el sistema de autonomías se estanque y se desvirtúe.
En líneas generales las posibilidades son éstas:
a) Que sigamos como hasta ahora, convirtiendo en práctica establecida los forzosos escarceos y vacilaciones de los primeros momentos.
b) Que se consoliden por vía de conflicto dos o tres comunidades autónomas (Cataluña, el País Vasco y alguna otra) y que, al mismo tiempo, se consolide un nuevo centralismo, de modo que las demás comunidades autónomas se conviertan en instancias de mera descentralización administrativa o en simples coordinadoras de diputaciones provinciales,
c) Que el sistema de autonomías se desarrolle en sentido federal.
Digo en sentido federal porque creo que éste es uno de los aspectos cruciales de la cuestión. Nuestra Constitución no habla de Estado federal y, por consiguiente, puede parecer que mencionas el federalismo es hablar de una reforma sustancial de la Constitución. Pero el problema no es éste. Lo que nos enseña el derecho comparado y el estudio sistemático de los sistemas federales actuales es que lo importante no es el nombre sino la cosa, que un sistema federal es esencialmente una técnica de organización del Estado, una forma concreta de relación entre un poder central fuerte y unos Estados o entidades autónomas también fuertes.
En nuestro país el federalismo fue históricamente una propuesta ideológica. Y nada sería negativo que al hablar de federalismo hoy siguiésemos razonando en términos de ideología. El federalismo es, desde luego, una propuesta política cuando se trata de integrar en un mismo Estado entidades nacionales muy diversas. Pero es fundamentalmente una técnica de gobierno basada no sólo en la distinción de esferas entre el poder central y las entidades miembros, sino también y principalmente en unos mecanismos de cooperación y de colaboración estables entre uno y otros.
Desde este punto de vista, estoy convencido de que nuestro Estado de las autónomas puede desarrollarse y funcionar como un Estado federal, aunque no se llame así. Para ello no se requiere a corto plazo ni siquiera una reforma de la Constitución. La propia Constitución contiene mecanismos muy flexibles que pueden dar mucho de sí -como el artículo 150, por ejemplo- y deja abierta la posibilidad de crear organismos estables y generales de cooperación y de colaboración entre el poder central y las comunidades autónomas. A partir de aquí, tina iniciativa política clara y coherente puede hacer que nuestro sistema de autonómicas se desarrolle y acabe funcionando de manera muy parecida a la de un Estado federal como el de la RFA, por ejemplo. Más adelante habría que realizar alguna reforma, ciertamente, como la del Senado. Pero éste no sería el primer paso, sino la culminación de toda una fase y la apertura de otra.
El problema no radica, pues, en la Constitución, sino en la voluntad política de los partidos y las fuerzas sociales. Hablar hoy de federalismo en España puede ser una simple declaración de buenas intenciones o una huida, hacia andante, cuando no una forma de teorizar el nuevo centralismo tecnocrático -como entiendo que hizo en su día el colectivo Javier de Burgos-. El federalismo funcional no es un punto de partida sino de llegada. Y ante un Estado de las autonomías que se enfrenta con un futuro incierto, que corre el riesgo de quedar bloqueado o de ceder ante un centralismo de nuevo cuño, la creación de mecanismos de tipo federal como los citados es, a mi entender, el horizonte más claro, operativo y progresista que puede tener nuestro actual sistema de autonomías, así como la única propuesta que puede desactivar el conflicto sistemático y superar la demagogia de los grupos nacionalistas.
En este sentido, hablar de federalismo en España equivale a discutir seriamente sobre lo que querernos hacer con nuestro Estado de las autonomías. Es una discusión que sólo pueden impulsar los partidos y sectores de la izquierda, porque los partidos nacionalistas son incapaces de definir un proyecto global de Estado, y los demás grupos de la derecha no parece que estén en condiciones de reflexionar seriamente sobre la cuestión. Unos, porque no tiene más marco de acción que el marco estrictamente regional, y otros, como Alianza Popular, porque han estado hipotecados por una actitud de rechazo global del sistema de autonomías y hasta hace muy poco, y por razones muy coyunturales, no han empezado a dejar de cuestionarlo.
Virtudes
No sé lo que va a dar de sí la propuesta del Partit dels Socialistes de Catalunya, pero, de entrada, tiene dos virtudes importantes. La primera es que plantea el problema, y éste tendrá, que ser discutido abiertamente como un elemento clave del debate congresual del PSOE, el principal partido de la izquierda. La segunda es que la propuesta surge, precisamente de Cataluña, como una propuesta de Estado, es decir, como un proyecto para el conjunto de España. Bajo el franquismo y en los primeros años de la transición a la democracia, Cataluña y el País Vasco fueron dos motores esenciales de la lucha por la democracia y la autonomía en toda España. Después, con el auge de los partidos nacionalistas, tanto Cataluña corno el País Vasco han tendido a encerrarse en sí mismos, aunque no de la misma manera, y han perdido protagonismo en el conjunto de España. De hecho, han dejado de ser motores de la construcción del Estado de las autonomías, y ésta ha sido una de las causas de las dificultades que ha tenido dicha construcción. Creo que el hecho de que desde la izquierda catalana se hable de un proyecto de Estado es muy importante para todos, porque conecta con lo que esta izquierda hizo bajo el franquismo y en los primeros momentos de la transición a la democracia, es decir, defender la autonomía de Cataluña desde un proyecto de Estado y porque Cataluña puede volver a ser nuevamente un motor de la construcción del sistema de las autonomías. Todo ello -repito- a condición de que se evite un debate nominalista sobre las esencias.
