La reforma del régimen local

Por historia, y hoy por imperativo constitucional, régimen local es igual a autonomía, por más que este concepto, ambiguo e indeterminado, exige una regulación positiva para adquirir perfiles nítidos. Para encontrar la idea motriz en el diseño del nuevo régimen local no puede acudirse ya al municipalismo acuñado históricamente, ni siquiera al delineado con el surgimiento del Estado constitucional. Hoy, las instancias locales no pueden afirmarse frente, sino en el Estado. Tampoco parece posible -desde la distribución territorial del poder público inherente al orden constituido- entender el poder administrativo como una estructura monolítica, construido en cascada jerárquica.Requiriendo, pues, la autonomía local ser situada en el marco del ordenamiento del Estado, el problema radica en que éste no es homogéneo, sino compuesto por la acción simultánea de los principios de unidad y de autonomía de nacionalidades y regiones. La especificidad de la fórmula constitucional española demanda una solución asimismo peculiar que se sustente en la posición propia, no definida por relación a otra instancia territorial, de las corporaciones locales; posición, consecuentemente, de partes componentes de la total estructura del Estado. Por de pronto, la ley ha de ser el desarrollo de la garantía constitucional de la autonomía local. Pero el régimen local precisa rebasar lo organizativo para penetrar en lo relativo a competencias, acción pública y medios personales y materiales; plano este último en el que, superfluo parece destacarlo, la ley, ha de tener muy presente la opción constitucional en favor de una ordenación común, por lo que las inevitables peculiaridades de la Administración local habrán de integrarse en ese fondo homogéneo.

La solución parece pasar más bien por una composición equilibrada entre la necesidad de una suficiente garantía de la autonomía local, la exigencia de la armonización de esa garantía con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias objeto de la acción pública y la imposibilidad material, en todo caso, de la definición cabal y suficiente de las competencias locales en todos ellos ya desde el régimen local.

Municipios, entidades de ámbito inferior al municipal, comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades son los entes locales en el proyecto de ley cuyos respectivos ámbitos competenciales han de quedar asegurados para respetar el postulado constitucional de la autonomía local, reconociendo a los mismos una gran libertad organizativa dentro de los principios que la ley de Régimen Local determine.

En esta tarea de ensamblaje de las distintas instancias territoriales, que constituye el desafío al que trata de responder esta ley, debe hacerse una especial referencia a las previsiones que en la misma se contienen acerca de la provincia -o, en su caso, la isla-, calificada en la Constitución como entidad local con autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Un nuevo escalón territorial, pues, al que hay que dotar de un régimen de autogobierno y de competencias propias por imperativo constitucional y que debe quedar armónicamente insertado en el conjunto de los entes territoriales.

Identificación con la provincia

No resulta ocioso recordar que la provincia ha llegado a la España democrática, desde su nacimiento en el tercer decenio del pasado siglo, enraizada como espacio territorial con el que la conciencia ciudadana se identifica en muchas partes de nuestro país, pero también como víctima de un proceso histórico saldado de forma negativa para las competencias provinciales que han devenido ciertamente entecas. Se trata ahora, por consiguiente, de recuperar y fijar la naturaleza y posición de la provincia.

Desde la aprobación de la Constitución se han producido en este terreno algunos acontecimientos relevantes. Destacaríamos, en primer lugar, la decisión jurisprudencial que se contiene en la sentencia de 28, de julio de 1981 del Tribunal Constitucional, que, ante el proyecto legislativo catalán destinado a reducir las competencias de las diputaciones provinciales, no duda en afirmar que "los artículos 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral, entidad titular de la iniciativa para la constitución de las comunidades autónomas y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, sino también, y muy precisamente, entidad local que goza de autonomía para la gestión de sus intereses. Así lo confirma con claridad el artículo 5.4 del Estatuto de Cataluña, al afirmar expresamente el carácter de la provincia como entidad local".

Por otro lado, ha quedado solucionado también el destino de los órganos provinciales en las comunidades autónomas uniprovinciales, en el sentido de suprimir las diputaciones provinciales en estas comunidades, absorbiendo sus competencias los órganos de la propia comunidad. Solución ésta propiciada inicialmente por la sentencia antes citada y confirmada más tarde por la sentencia de 5 de agosto de 1983, que ha dejado indemne el artículo 15.2 de la antigua LOAPA.

Por otra parte, de acuerdo con lo previsto en la ley del Proceso Autonómico, se prevé que las comunidades autónomas puedan delegar competencias en las diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios con el fin de utilizar al máximo los efectivos organizativos y burocráticos actualmente existentes y evitar la erección dispersa de nuevos órganos desconcentrados de las comunidades autónomas, alternativa organizatoria a cuyo servicio deben ponerse técnicas rigurosas que conoce el derecho federal y que deben ser aplicadas desde una definida voluntad política.

En cuanto hace a la organización básica de las corporaciones locales, la sustancia política de las mismas demanda una configuración del Gobierno local que fortalezca la capacidad ejecutiva del alcalde o presidente de forma más acorde con su vida real y el postulado constitucional de la eficacia.

Salta a la vista, de otro lado, la radical inadecuación hoy de las técnicas y las categorías tradicionales para la articulación de las relaciones interadministrativas; juicio especialmente aplicable a las técnicas formalizadas y actuables por la voluntad unilateral de una de las administraciones. La tutela, en definitiva, sólo se explica desde la asignación de una superioridad general y formal, posición que los principios informantes del orden constitucional impiden reconocer. Ello no puede significar, empero, la invertebración del poder público administrativo, si bien los valores de unidad y coordinación han de realizarse a través del juego mismo de la vida institucional desde sus presupuestos de representatividad democrática y gestión autónoma.

De ahí que las técnicas de relación han de poner el acento más bien en mecanismos orgánicos o funcionales, informales y de base negocial. Como es obvio, el cuadro de técnicas precisa cerrarse con un sistema resolutivo del supuesto límite del conflicto, por fracaso de dichas técnicas; sistema que debe ser, a la vez, respetuoso con la igualdad provisional de principio de las administraciones y garante de la estructura constitucional de los intereses públicos.

El régimen de la función pública local se desarrolla a partir del principio de mérito y capacidad en la selección de los funcionarios públicos. Para ello, el Estado incorpora como principio básico de la organización funcionarial local el aislamiento de una serie de funciones públicas que, por considerarse especialmente relevantes, se encomiendan a funcionarios reclutados por el Estado. Son precisamente estas funciones las de secretaría, el control interno de la gestión económica y presupuestaria, la contabilidad, la tesorería y la recaudación. Pero el proyecto de ley -respetuoso al máximo también, en este punto, con el principio de autonomía local- reserva a la competencia municipal -o provincial- la propuesta de nombramiento de estos funcionarios entre aquellos que dispongan del título expedido por el Estado y, de acuerdo con un baremo, base de los concursos que de consuno establecen el Estado y las propias corporaciones locales.

El resto de las funciones públicas desempeñadas en las corporaciones locales puede ser realizado por funcionarios que seleccione la propia corporación, si bien el Estado se reserva la fijación de reglas básicas a que han de ajustarse las pruebas que realicen las corporaciones locales. Para conseguir una mayor transparencia de las situaciones administrativas de los funcionarios, y de acuerdo con el espíritu que anima la reforma de la función pública en el Estado, desaparecen los contratos administrativos de personal, se limita el nombramiento de funcionarios eventuales y se somete la contratación de personal laboral igualmente al principio de mérito y capacidad.