El déficit. ¿Qué déficit?

Todo el mundo entiende que el déficit de un agente económico en un período determinado es el exceso de sus gastos sobre sus ingresos a lo largo de dicho período, contabilizados según un cierto criterio. En el caso del déficit público es preciso considerar al menos tres criterios distintos de contabilizar el déficit y otros tantos de caracterizar el agente público.En efecto, el déficit público puede referirse:

- Al del Estado.

- Al del conjunto de las administraciones públicas (Estado, organismos autónomos, Seguridad Social y administraciones territoriales).

- Al del conjunto del sector público (administraciones, empresas e instituciones financieras públicas).

Puede, además, contabilizarse según tres criterios distintos:

- Pagos e ingresos realmente efectuados; es decir, el déficit deoperaciones de caja,

Obligaciones de pago y derechos de cobro reconocidos, parte cobrados y pagados y parte no,cuya diferencia da lugar a un déficit de gestión presupuestaria.

- Clasificando dichas obligaciones según los criterios de la contabilidad nacional, que son los más apropiados para consolidar operaciones entre los distintos agentes del sector público de forma homogénea.

Se tendrían así, al menos, nueve conceptos de déficit público, que representarían, claro está, realidades distintas. La diferencia entre tales conceptos proviene, además, de que, si bien las operaciones de caja de un año se cierran al 31 de diciembre, el reconocimiento de obligaciones con cargo a un ejercicio presupuestario se extiende durante todo el mes de enero del año siguiente (lo que se denomina período de ampliación). En consecuencia, lwicomparación. de un año sobre otro doe precisar adecuadamente cuál de los conceptos de déficit se utiliza.

El déficit de 1982

Seleccionemos los dos más importantes de entre tales conceptos de déficit público:

- El déficit de caja del Estado, que es el más simple y restringido de los conceptos de déficit público, pero también el más preciso y el único que no constituye todavía una estimación.

- El déficit consolidado de las administraciones públicas en términos. de contabilidad nacional, concepto más amplio y significativo, pero que constituye todavía una estimación.

Ambas magnitudes, cuya evolución desde 1977 se representa en la figura, bastan para ilustrar el acelerón histórico, que el déficit público ha experimentado en 19182. El déficit de caja del Estado .ha pasado de 526.000 a 996.000 millones de pesetas. En números redondos, el Estado ha efectuado pagos por un billón de pesetas más de lo que ha ingresado déficit que representa casi el doble (90%. de incremento) del que tuvo en 1981. Lo mismo ocurre si se considera la estimación del déficit en términos de contabilidad nacional del con junto de las administraciones públicas, que pasa de 605.000 millones en 1981 a 1.202 mil millones en 1982. Si, como es de esperar, dicha estimación, que no incluye a las comunidades autónomas, no se modifica sustancialmentie en su orden de magnitud, la necesidad de financiación de. las administracions públicas se habrá multiplicado por dos en un solo ejercicio.

En realidad, este fenómeno es la última etapa de unz proceso acelerado de crecimiento del éficit público, como lo demuestran las tasas interanuales de crecimiento del déficit de las administraciones públicas en términos de contabilidad nacional.

Este proceso de crecimiento, que era conocido, tiene, sin duda, un límite económico en su posibilidad de mantenerse. En 1982, en realidad, se produce un hecho nuevo que el actual ministro de Economía y Hacienda ha puesto'de manifiesto en las Cortes: por primera vez el Estado presenta un ahorro bruto negativo. Es decir, en términos de contabilidad nacional, los ingresos corrientes ya no bastan para cubrir los gastos corrientes, y el déficit ya no se justifica solamente por la necesidad de alentar el proceso inversor, sino que se dedica en parte a financiar el funcionamiento diario del aparato del Estado. Efectivamente, según las estimaciones disponibles, el gasto público representó en 1982 el 35,7% del PIB, de los que 30,9 puntos financian gastos corrientes y sólo 4,8 gastos de inversión. Los gastos de inversión son menores, incluso, que la propia magnitud del déficit.

Déficit, producción nacional y gasto público

La importancia de este proceso autoacumulativo del crecimiento del déficit no puede juzgarse a partir de sus cifras absolutas, sino que es preciso relacionarlo con la evolución de la producción económica nacional, midiéndolo, en porcentaje del producto interior bruto. La alarma crece cuando se observa que la necesidad de financiación de las administraciones públicas será previsiblemente el 6% del PIB en 1982, cuando era del 3,5% en 1981. Cuando sepiensa que se tiende a identificar el incremento del déficit con pos turas políticas de izquierda, y que este crecimiento espectacular se ha producido bajo un Gobierno de centro, es de temer que existan mecanismos autónomos de expansión del gasto público, cuyo crecimiento no obedece a una voluntad política pre concebida, sino a las deficienejas de los mecanismos de decisión y gestión del gasto. Los Presupuestos del Estado han dejado posible mente de ser los mecanismos de asignacion a priori de los recursos públicos para pasar a ser una gigantesca máquina de sumar, con información diferida y sin criterios directores, que se limita a constatar a posterior¡ el desarrollo de acontecimientos no planificados.

El definir o valorar una actitud política frente a la evolución futura del déficit exige plantearse al menos tres preguntas: cuál es el comportamiento del déficit en otros países; cómo se financia el déficit alcanzado; su impacto en la eco nomía real (producción y empleo) y en la magnitud relativa de los sectores público/privado.

Financiación del déficit

Las comparaciones internacionales no son de gran utilidad, aun que demuestran que la necesidad de financiación de las administra ciones públicas españolas se sitúa por encima de la media de los países de la OCDE ponderados por sus respectivos PIB, a los tipos de cambio en 1981. Sin embargo, el comportamiento de los distintos países es muy dispar y no permite establecer una discriminación en función de grados de desarrollo o coloraciones políticas. Nuestro déficit es similar al de Suecia, Holanda o Canadá, superior al alemán o francés, pero inferior al de daneses o italianos.

¿Cómo ha financiado el tstado el billón de pesetas que ha pagado por encima de lo que ha ingresado en 1982? Mediante dos procedimientos: incrementando su erdeudamiento con otros agentes y recurriendo al Banco de España. Mediante el primer procedimiento ha cubierto el 26% del déficit, y recurriendo al Banco de España por los 733.552 millones restantes, lo que ha significado doblar casi la cifra de 1982. Es de señalar, además, que la proporción del déficit que se cubre con el recurso al Banco de España es también creciente, del 70% en 1981 y del 74% en 1982.

La importancia del déficit público español no reside.tanto n la cuantía alcanzada como en su galopante ritmo de expansión y en la estructura de gasto público que financia. El déficit público ya no representa simplemente un desequilibrio financiero, sino que constituye seguramente un cauce para asignar incorrectamente los recursos existentes. Por ello, casi al mismo tiempo que el Gobierno hacía público el déficit alcanzado, se enunciaba el objetivo político de contener su expansión en términos del PIB.

Cómo mantener el crecimiento

Es evidente que no es posible mantener el ritmo de crecirniento descrito sin destruir las exigencias de una política monetaria responsable ni limitar gravemente las posibilidades de financiación del sector privado. Tampoco es deseable esta expansión mientras no se consiga controlar la eficacia del asto público y reorientar su estructura y destino. Por otra parte, las expectativas, económicas de 1933 no hacen aconsejable ni pos¡ble el disminuir, en términos relativos, el volumen de déficit público alcanzado. En realidad, el objetivo político enunciado de mantener el déficit en el 6% del PIB, lo que significaría, una necesidad de financiación de las administraciones públicas (comunidades autónomas excluidas) de 1.340 miles de millones, constituye un verdadero reto. Tiene en sí el valor de haber sido enunciado, marcando un rumbo a seguir y un marco de referencia al que adaptarse.

Contra este objetivo chocarán la dinámica de las inercias heredadas, la manifiesta indisciplina presupuestaria de la Adminsitración y lo endeble de los mecanismos de programación y control del gasto público, además de las graves necesidades sociales derivadas de la crisis. Cuestiones abiertas que enmarcan buena parte de las respuestas que la sociedad espera de la credibildiad, voluntad y capacidad del Gobierno.