Evolución histórica de la presión impositiva en España

Normalmente se entiende por presión fiscal la relación existente entre los ingresos de carácter tributario y una determinada magnitud económica. Su cuantificación, sin embargo, es diversa, ya que, de una parte, puede referirse tanto al conjunto nacional como a un sector concreto o a un sujeto individualmente considerado, y de otra, en cualquier caso dependerá de la clase y forma de cómputo de los ingresos fiscales o de la magnitud económica elegida.Ciñéndonos exclusivamente al análisis de la presión fiscal a nivel nacional, es bien conocido que la magnitud económica que suele tomarse como referencia es el Producto Interior Bruto al coste de los factores, pero, en cambio, mayor diversidad suele existir en cuanto a los ingresos fiscales que deben computarse.

Así, la presión fiscal puede únicamente referirse a los tributos del Estado o bien a los del conjunto de las Administraciones públicas, esto es Estado, organismos autónomos administrativos, Seguridad Social y corporaciones locales. Desde otra perspectiva, pueden tomarse solamente los ingresos derivados de los impuestos, en sentido estricto, o todos los ingresos no financieros, es decir, incluyendo también las tasas y transferencias corrientes. Los ingresos impositivos pueden asimismo computarse por el criterio de devengo -que es el utilizado en la contabilidad nacional- o por el criterio de cobro -que es el adoptado en las estadísticas oficiales de recaudación-. Finalmente, la desgravación fiscal a la exportación puede considerarse como disminución de ciertos ingresos impositivos o como un gasto público que, consecuentemente, no afecta al volumen de tales ingresos.

Es frecuente, por tanto, que, aun referido a un mismo ámbito temporal y espacial, se obtengan valores distintos de la presión fiscal, en función del criterio considerado en cada caso para el cómputo de los ingresos de carácter fiscal. Por ello es preciso indicar que en este trabajo únicamente se analizará la evolución en los últimos años de la presión impositiva estatal, entendiendo por tal la relación entre la recaudación de los impuestos directos e indirectos que se contienen en los capítulos 1 y 2 de los Presupuestos Generales del Estado, sin deducir de los mismos la desgravación fiscal a la exportacíón y el Producto Interior Bruto al coste de los factores. Quedan excluidos de este análisis, consecuentemente, las tasas y los tributos parafiscales, las cotizaciones a la Seguridad Social y los tributos de la Hacienda local.

Evolución dispar de los impuestos directos e indirectos

La evolución durante los años 1970 a 1980, ambos inclusive, de la presión impositiva así definida, puede apreciarse en el gráfico adjunto. Durante estos años, la presión impositiva ha variado relativamente, pues de un valor del 11,49% en 1970 pasa al 12,86% en 1980, es decir, que el aumento registrado en los últimos once años ha sido inferior a un punto y medio. Esta variación relativa de la presión impositiva en España contrasta con el aumento registrado en los países de la CEE, que puede cifrarse en más de cinco puntos entre los años 1970 y 1979, a pesar de que el nivel de la presión impositiva en la CEE al inicio del período indicado era ya superior al existente en España en dicha época.

El relativo aumento de la presión impositiva no significa, sin embargo, que el perfil de su evolución haya sido uniforme durante el período considerado; pues, como se observa en dicho gráfico, el valor de tal relación aumenta moderadamente hasta 1973, tendencia que se quiebra en 1974, al reducirse la misma en casi un punto, para, a partir de 1975, volver a crecer lentamente hasta 1979, y ya en 1980 producirse un incremento importante de la presión impositiva de algo más de un punto.

El perfil descrito de la presión impositiva total es el resultado de las evoluciones claramente dispares de las relaciones entre los impuestos directos e indirectos y el Producto Interior Bruto, cuyas curvas respectivas se representan asimismo en el citado gráfico. Así, la relación entre los impuestos directos y el Producto Interior Bruto aumenta ininterrumpidamente en el período considerado, pasando del 3,43% en 1970 al 6,31% en 1980, mientras que el cociente entre impuestos indirectos y el Producto Interior Bruto disminuye en el mismo período desde el 8,06% en 1970 al 6,54% en 1980, aun a pesar de que las modificaciones tributarias con finalidad preponderantemente recaudatoria, ocurridas en esos años, produjeron en algunos de ellos -1973 y 1980- un incremento de tal relación.

Este comportamiento de la imposición directa e indirecta en el período considerado revela un cambio importante en el peso relativo de los dos componentes de la presión impositiva, pues de la preponderancia inicial de la imposíción indirecta -8,06%- sobre la directa -3,43%- se llega en 1980 a un nivel similar en ambos -6,54% y 6,31%, respectivamente-. O dicho de otro modo: de una participación de la imposición indirecta en la recaudación total del 70,18% en 1970, frente al 29,82% correspondiente a los impuestos directos, se pasa en 1980 a una participación prácticamente paritaria del 50,89% y del 49,11 %, respectivamente. Conviene resaltar que este cambio de estructura de nuestro sistema tributario se produce en gran medida antes de la reforma fiscal, con espectaculares crecimientos respecto al año anterior de los impuestos directos -42% en 1978-, si bien es cierto que esta nueva estructura se consolida y refuerza con la entrada en vigor de aquélla.

En definitiva, la evolución de la presión impositiva en el período considerado en función de sus dos componentes, la imposición directa e indirecta, se explica así: el crecimiento moderado de la presión impositiva en el período 1970-1973 fue debido tanto al comportamien to de los impuestos directos como al de los indirectos, aunque la con tribución de los primeros fue más importante; la disminución registrada en 1974 es imputable totalmente a la imposición indirecta; el ligero aumento de la presión impositiva en el período 1975-1979 se debió totalmente a la imposición directa, que logró superar la participación decreciente de los impuestos indirectos en el PIB; finalmente, al importante aumento de la presión impositiva en 1980 contribuyeron tanto los impuestos directos como los indirectos.

Ahora bien, como el carácter agregado de las relaciones hasta aquí examinadas no permite determinar la contribución de cada figura impositiva a la evolución de la presión impositiva total durante el período considerado, en el cuadro que se acompaña se refleja para cada año la participación de cada gravamen respecto al PIB, respetando la ya tradicional distinción entre impuestos directos e indirectos.

El gravamen de las rentas de trabajo como principal concepto recaudatorio

El hecho que más destaca del citado cuadro es el aumento de la participación del impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal (IRTP), con referencia al PIB, pasando del 0,90% en 1970 al 2,80% en 1978, lo que pone, consecuentemente, de manifiesto la importante contribución de las rentas del trabajo al sostenimiento de las. cargas públicas.

El notable crecimiento de la recaudación del IRTP condicionó incluso, en buena medida, la evolución de la presión impositiva durante el período considerado, ya que si su participación respecto al PIB en 1970 -0,90%- se hubiese mantenido hasta 1978 la presión impositíva no se habría elevado -como así sucedió-, sino reducido en más de un punto, o lo que es igual, si se hubiera cumplido tal hipótesis, el tesoro público habría dejado de percibir en esos años más de 450.000 millones de pesetas, lo que sin duda hubiera afectado negativamente a la suficiencia financiera del Estado, o propiciado elevaciones en los tipos impositivos de otros tributos.

Este comportamiento de la recaudación del IPTP se explica fundamentalmente, por la concurrencia de los cinco hechos siguientes:

- En primer lugar, es necesario recordar que fue a partir de 1969 cuando las rentas derivadas del trabajo preponderantemente manual comenzaron a tributar con cierta gradualidad por el IRTP. Esta medida imprimió una nueva dinámica a la recaudación por IRTP durante el primer quinquenio del decenio pasado.

- En segundo término, por el crecimiento en términos monetarios de las rentas del trabajo en el período indicado.

- En tercer lugar, porque un aumento de la renta de trabajo daba lugar a un incremento más que proporcional de la cuota del IRTP, debido a la pequeña progresividad del tributo que se derivaba de la existencia de un mínimo exento.

- En cuarto término, por cuanto algunas de las modificaciones legales ocurridas en el período indicado -fundamentalmente, el impuesto extraordinario, vigente en 1978- supusieron un incremento de su presión fiscal.

- Finalmente, porque las rentas de trabajo, y más concretamente las del trabajo dependiente, están sometidas tradicionalmente a un mayor control de la Administración, de modo que los aumentos de las rentas salariales se traducen en gran medida en incrementos de bases fiscales.

Esta destacada contribución del conjunto de las rentas del trabajo a la financiación de los gastos públicos no se ha alterado sustancialmente con motivo de la reforma del sistema fiscal en curso, ya que como se señalaba acertadamente en el Análisis de los resultados de la aplicación del nuevo impuesto sobre la renta de las personas físicas correspondiente al ejercicio 1979 y medidas a adoptar, publicado por el Ministerio de Hacienda, tales rentas supusieron, en dicho ejercicio, el 84,88% del total de las declaradas.

En cuanto a los restantes impuestos directos, su evolución puede explicarse por razones varias: por modificaciones legales producidas en el período considerado, tales como el gravamen de los intereses de los depósitos bancos, en el caso del impuesto sobre las rentas del capital; por la crisis económica sufrida en los últimos años, en los casos del impuesto industrial y del impuesto sobre sociedades; por la existencia de métodos de determinación de bases de carácter objetivo, que producían su práctico anquilosamiento, en el de las contribuciones territoriales rústica y urbana, y por dificultades de gestión, finalmente, en el del impuesto sobre sucesiones.

Como también se aprecia en el, cuadro, a partir de 1973, la participación de la imposición indirecta respecto al Producto Interior Bruto desciende moderada, pero ininterrumpidamente, hasta 1979, pasando del 8,22% al 6,17%, tendencia que cambia en 1980, debido, fundamentalmente, a los efectos de la nueva ley de impuestos especiales, al elevarse la proporción al 6,54%.

Este comportamiento de la imposición indirecta se explica primordialmente por el deterioro de la capacidad recaudatoria de la imposición sobre el consumo, que afecta tanto al impuesto general sobre ventas -impuesto sobre el tráfico de las empresas- como a la imposición específica sobre determinados bienes.

En cuanto al impuesto sobre el tráfico de las empresas (ITE), este agotamiento de su capacidad recaudatoria no se manifiesta hasta el año 1975, ya que su participación relativa aumentó del 1,58% en 1970 al 1,67% en 1974, debido principalmente al perfeccionamiento de su gestión. A partir de entonces desciende su proporción respecto al PIB, hasta el 1,29% en el año 1980, sin que las modificaciones de su normativa producidas en esos años, esencialmente las elevaciones de sus tipos de gravamen, puedan justificar tal comportamiento.

Respecto a los demás impuestos sobre el consumo -impuestos especiales, sobre el lujo y monopolios fiscales del petróleo y tabacos-, su evolución en el período considerado estuvo condicionada por las diversas modificaciones de su normativa, por el carácter específico -cuota fija- de algunos de sus gravámenes y por la incidencia de la crisis del petróleo en relación con los gravámenes que recaen sobre sus productos, en especial la renta del monopolio fiscal. Por estas causas, entre otras, la presión fiscal de estos impuestos ha disminuido en los años examinados, pasando su participación relativa del

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