Reconversión industrial: reflexiones y propuestas
La aprobación por el Gobierno del proyecto de decreto-ley sobre reconversión industrial no será, si se produce, un episodio más en la política industrial española, sino que expresa toda una filosofía de intervención, de relación sector público-sector privado y de asignación de recursos públicos. Por ende, tiene virtualidad para conformar o malformar en medida importante la estructura industrial de nuestro país. La medida sería a un tiempo tardía y precoz: llega con demora, pero no viene precedida de una política de la que sea instrumento. Intentemos algunas reflexiones y propuestas:1. La instrumentación de un conjunto de acciones de política industrial requiere la existencia previa de un horizonte industrial que se pretenda alcanzar, es decir, una definición prospectiva de cuál es la estructura industrial deseable y alcanzable en España al término del proceso reconversor. Sólo en función de ese horizonte pueden establecerse calendarios, prioridades y tipología de acciones. Ese mapa industria futuro debería atender a dos criterios generales:
a) Criterio de competitividad internacional. Son sectores con derecho propio a instalarse en el futuro industrial de España y, en consecuencia, a ser transitoriamente receptores de ayudas públicas para la reconversión, aquellos que al término del proceso puedan afrontar una situación de mercado abierto.
b) Criterio de ventajas relativas. Una correcta asignación de recursos obliga a operar sobre las ventajas relativas existentes o fácilmente creables, lo que a su vez significa que no existe una categoría universal de «sectores de futuro». Habrá que distinguir, por tanto, entre lo que son los sectores que en la estructura industrial mundial tendrán un auge fácilmente predecible y los que, en función de las ventajas relativas de nuestro país, pueden crecer, en la medida en que puedan competir. Los primeros y los segundos no tienen por qué coincidir y probablemente no coinciden, sencillamente porque en los sectores «punta» a nivel mundial no disponemos de ventajas relativas, y remontar las desventajas sería, sin duda, un esfuerzo desproporcionado, incompatible con un criterio de coste de oportunidad de las inversiones.
A partir de esos criterios pueden admitirse desviaciones, por necesaria aplicación de otros factores sociales o políticos. Pero el eje o referencia será la consecución de la competitividad en régimen de mercado abierto operando sobre nuestros sectores de futuro, que son aquellos en que disfrutamos de ventajas reales o potenciales.
Política de costes
2. Ahora bien, las ventajas relativas no son un dato, sino que su disposición está sometida a un conjunto de variables cambiantes. Por ejemplo, la variable coste salarial nos ha desalojado en buena medida de la competitividad internacional en algunos sectores, pero la pregunta que debe hacerse es si se trata de un hecho irreversible o, si por el contrario, es posible reconstruir antiguas posiciones. Con un millón y medio o dos millones de parados, ¿llegará a considerarse justificada una política de costes de «parada y marcha atrás», para recuperar posiciones internacionales en determinados sectores o habrá todavía quien crea que es mejor apuntalarlos periódicamente con ingentes dotaciones de recursos públicos? En cualquier caso, lo que quiere significarse es que la determinación de las ventajas relativas está sometida a variables externas a la propia política industrial. En efecto:
a) El concierto de un gran pacto social que pivotase sobre el cambio de bienestar-salario por bienestar-servicios, bienestar- empleo y bienestar- participación, modificaría, sin duda, el marco general de las ventajas relativas.
b) El concierto, en el interior de ese marco o sin él, de acuerdos similares en determinados sectores en situación crítica, podría rehabilitar en ellos ventajas relativas que hoy no existen y convertirlos en sectores con derecho al futuro.
3.Lo hasta aquí expuesto prefigura un desenlace: si se reputa una insensatez crear los instrumentos de actuación industrial sin tener previamente definido, mínimamente al menos, el horizonte o mapa futuro industrial, y si el grado de futuribilidad de los sectores depende, en buena medida, de variables sociales, parece obvio que comenzar por el principio exige crear el órgano o instancia que defina el mapa. Su diseño podría ser el siguiente:
a) Una comisión tripartita permanente (Administración, patronales, sindicatos) que formulara propuestas a partir de la información suministrada por una cúpula técnica dotada de las máximas garantías de independencia.
b) Las propuestas de viabilidad sectorial integrarían tanto los factores propiamente técnicos (ventajas relativas «dadas») como los factores «sociales» (ventajas relativas «recuperables»).
e) Las propuestas comprenderían el listado de los sectores cuya reestructuración debe producirse y ser apoyada con recursos públicos, el calendario y prioridades, la tipología recomendada de las acciones, etcétera.
d) En el marco de esas propuestas se negociarían tripartitamente, a otro nivel y por otros interlocutores, las distintas reconversiones sectoriales.
Cómo hacerlo
4. La experiencia adquirida, con todo, obliga a importantes rectificaciones de método en relación con el «cómo hacerlo» de las reconversiones sectoriales.
El criterio sectorial, como marco de actuación, no puede desconocer que hay empresas que pueden competir con ligeros apoyos y empresas prácticamente desahuciadas. Generalizar las ayudas es hacer una mala asignación de recursos públicos, premiar la incompetencia (lo que es tanto como favorecerla) y discriminar al eficiente. Un ejemplo de este error: el reparto de producciones, entre las distintas unidades productivas del sector de pequeños y medianos astilleros, teniendo en cuenta sus capacidades, sin utilizar como factor corrector la modernidad de las instalaciones, capacitación de sus recursos humanos, situación financiera, etcétera.
De ahí que el criterio sectorial únicamente servirá si se introducen en él las siguientes correcciones:
a) Los planes sectoriales deberán pivotar sobre las empresas más rentables y competitivas, con un tratamiento subordinado yrilo en pie de igualdad para las restantes (el ejemplo de Ensidesa, dentro del sector siderúrgico, debería ser especialmente notorio).
b) Cualesquiera medidas o acciones de ordenación del sector (reparto de mercados, tipos de productos o producciones, apoyos públicos de la clase que sean) deberán tener en cuenta la distinta situación de las empresas, abandonando criterios de igualación forzada, y habrán de dejar margen para la competencia.
5. ¿Qué instrumentos o acciones de apoyo público deben articularse, y con qué contrapartidas? He ahí la pregunta clave en el terreno operativo.
En el fondo, todas las acciones significan lo mismo: una prima pública con cargo al presupuesto, sea porque se aporta menos al Tesoro (desgravaciones), sea porque se recibe dinero fresco del Tesoro (subsidios), sea porque se recibe dinero en préstamo por debajo de los tipos de mercado, que el Tesoro de una u otra forma habrá de compensar a la entidad crediticia oficial (acceso preferente, en prelación y condiciones, al crédito oficial).
Una moral económica sana, desde un punto de vista empresarial, y de relaciones entre el sector privado y el público, obliga a partir de dos criterios:
a) Máxima transparencia de los apoyos públicos, que exige una perfecta cuantificación y justificación de éstos.
b) Máximo control del destino de esos recursos públicos, que, si se producen desviaciones de los objetivos que los justifican, darán lugar a un supuesto de malversación.
c) Máxima concreción y efectividad de las contrapartidas para el interés general que justifican el apoyo del Tesoro público.
Sin horizonte industrial
6. ¿Responde la política industrial que trata de poner en marcha el Gobierno a los criterios expuestos? Obvio es que no, y de ahí derivan los puntos de crítica con que se quiere finalizar este artículo:
a) No dispone de un horizonte industrial a cuyo alcanzamiento se ajusten calendarios, prioridades y métodos operativos, o al menos ese horizonte no se ha dado a conocer.
b) Parece operar desde criterios tecnocráticos, desconociendo que la variable decisiva será la capacidad de aporte de sacrificio de los trabajadores y los empresarios en los procesos de reestructuración, lo que obliga a dar un papel protagonista a las organizaciones que los representan en el diseño del mapa industrial futuro.
c) Aplica un sectorialismo simplista, esquemático y homogeneizador, igualando a la baja y aniquilando el poco dinamismo que aún quede en nuestra economía.
d) Opta por una maraña de instrumentos de apoyo con recursos públicos complicada, opaca y de difícil control (desgravaciones múltiples, crédito preferente, subvenciones, etcétera).
La reconversión industrial llega a España con cinco años de retraso. ¿No será preferible archivar el proyecto de decreto-ley e invertir dos o tres meses más en crear un dispositivo orgánico e instrumental que funcione, es decir, que dentro de diez años podamos decir que ha funcionado?
