El futuro de los gobernadores civiles

Una de las figuras más discutidas, dentro del espectro político español, es la del gobernador civil. Ubicada en los niveles periféricos del Estado, aparece legalmente configurada como «representante y delegado permanente del Gobierno de la provincia», siendo «la primera autoridad» civil de la misma.Aunque, tanto en el ámbito de los expertos en derecho administrativo como en el de la opinión pública, el gobernador civii.apenas despierta interés, es curioso observar, sin embargo, que, de cuando en cuando, con extraños y sorprendentes altibajos, la atención se centra sobre él y surgen los comentarios de signo muy variado y contradictorio.

Cuando se gestó la última remodelación del Gobierno, uno de los temas más traídos y llevados fue el de la dependencia orgánica de los gobiernos civiles. Se dijo que iban a pasar a depender de la Presidencia del Gobierno, cumpliéndose así un viejo anhelo de la doctrina administrativa, aunque luego se rectificó este planteamiento y se defendió la nueva tesis de su adscripción a favor del «superministerio» de Administración Territorial, para cuya titularidad sonó con insistencia, con rango de vicepresidente, el nombre de Pérez-Llorca.

Ahora, con motivo del nombramiento que ha de llevarse a cabo de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y, sobre todo, a causa del reajuste de gobernadores civiles producido en el Consejo de Ministros del pasado día 18, el tema vuelve al primer plano de la actualidad. Y es de esperar que no sea, como en ocasiones precedentes, de manera anecdótica o coyuntural, ya que no hay que olvidar que el Ministerio del Interior en estos momentos cuenta con un equipo directivo en el que predominan hombres que han sido gobernadores civiles (el ministro, el subsecretario y los directores generales de Política Interior y de Protección Civil, aparte del director de la Seguridad del Estado) y que parecen dispuestos a potenciar y reforzar el cargo que ellos sirvieron con anterioridad.

Mirando al pasado

Si volvemos la mirada hacia atrás, nos encontraremos con una situación que no ha beneficiado, ni favorecido, a los gobernadores civiles. Pese a una legislación semántica que los ha pretendido erigir en unas instancias prepotentes y claves en la dinámica de nuestras provincias, la realidad ha sido que, año tras año, han sufrido un proceso de devaluación muy fuerte en el contexto de las instituciones públicas españolas.Para muchos, el gobernador civil no ha sido más que un mero tutelante del orden público y un simple agente transmisor de las consignas políticas del Gobierno. Si a ello unimos su carácter de «fiscalizador del ejercicio de las escasas competencias de las entidades locales» (Javier Salas) y su relevancia en el campo del protocolo y de los honores, tendremos un marco bastante aproximado de lo que este cargo ha significado en tiempos todavía próximos a nosotros.

De estas características se deduce, con facilidad, que el gobernador civil ha sido, y es, un actor con escasas posibilidades de actuación en la vida provincial. Así, el importante área de la administración periférica ha escapado a su control, ya que los de legados territoriales son reacios a la sumisión rectora de los gobernadores civiles y se muestran más proclives a obedecer y a entenderse con las autoridades centrales de sus respectivos ministerios. No es de extrañar, por ello, que contando nuestro país con una organización periférica tan complicada, poderosa y extensa haya prevalecido en ella la anarquia y la desconexión, precisamente porque el gobernador civil se ha mostyado incapaz de imponer pautas de unidad y dirección entre los órganos estatales e institucionales radicados en su provincia. Y ello pese al invento de las llamadas comisiones provinciales de gobierno, creadas para planificar y encauzar la acción periférica del Estado y cuya presidencia corresponde al gobernador civil.

Es evidente, pues, que la figura del gobernador civil está en la actualidad terriblemente condicionada por los lastres del pasado. La politización que sufrió en el régimen anterior (no hay que olvidar que, hasta 1977, los cargos de gobernador civil y jefe provincial del Movimiento se fundían en la misma persona) ha sido un factor determinante, de signo negativo, en el diseño del cargo, hasta el extremo de que, como lo ha expuesto magistralmente García de Enterría, la separación abierta entre el prefecto francés y el gobernador civil se ha tornado ya insuperable. En Francia optaron por la consolidación de una autoridad provincial profesionalizada que, con visión de conjunto, integra las aportaciones de los técnicos y expertos y adopta, en consecuencia, las decisiones que corresponden. En España cegamos erróneamente esta vía y preferimos otorgar a los gobernadores civiles «una supremacía política» (García de Enterría) insuficiente de todo punto para controlar y apaciguar las tentaciones escapistas de los funcionarios períféricos y demás autoridades territoriales.

A la desprofesionalización de los gobernadores civiles hay que añadir otro extremo que, quiérase o no, dificulta seriamente su actuación impulsora y conformadora de las realidades provinciales. Se trata de su dependencia orgánica del Ministerio del Interior, punto siempre debatido y sobre el que se han emitido juicios muy encontrados.

Hasta que se produjo el increíble desmantelamiento de la Presidencia del Gobierno, repartiendo sus competencias entres tres ministros, parecía claro que los gobernadores civiles de donde debían depender era de la Presidencia del Gobierno, y no del Ministerio del Interior. Ahora, una vez ocasionada impunemente la segmentación de aquel départamento, los argumentos en favor de nuestra tesis han perdido fuerza, aunque pensamos que sólo de modo transitorio, ya que, más tarde o más temprano, habrá de producirse la recomposición de la Presidencia del Gobierno. Y entonces, necesariamente, los gobernadores civiles habrán de ser incorporados a ella.

Ciertamente, en otros países (Francia, Italia, etcétera), los gobernadores civiles dependen del Ministerio del Interior. Pero es que sucede, y es lo que suele olvidarse con frecuencia, que mientras dichos países tienen un auténtico Ministerio del Interior, con competencias muy amplias y con un peso específico notable dentro del conjunto de la Administración del Estado, nosotros hemos convertido el nuestro en un casi ministerio del orden público, del que se han ido desgajando competencias y sin que se le hayan mantenido o, incorporado otras que le corresponden.

En base a estas circunstancias, no hay que sorprenderse que muchos ciudadanos confundan al gobernador civil con un simple mantenedor del orden público y de la tranquilidad en la calle, y que las autoridades periféricas no muestren un excesivo entusiasmo a la hora de subordinarse a otra autoridad, el gobernador civil, que pertenece a un ministerio de especiales connotaciones y sin ningún tipo de ascendiente o hegemonía sobre el resto de los ministerios.

Mirando al futuro

La figura del gobernador civil se nos presenta especialmente problematizada si la vinculamos al futuro de nuestro país y de nuestra Administración. Ya no se trata sólo de que arrastre errores del pasado, que la han desvirtuado de modo casi definitivo, sino de que, sobre todo, han surgido en nuestro panorama político-administrativo hechos nuevos, circunstancias inéditas, coordenadas distintas que van a incidir significativamente sobre ella. Ahí están, a titulo de ejemplo, las autonomías regionales, la independización creciente de los entes locales del poder central, la consagración constitucional de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas, la remodelación periférica del Estado a causa del fenómeno autonómico, la conversión de las diputaciones en agentes gestores de competencias transferidas o delegadas por el Estado o las comunidades autónomas, etcétera.Estas realidades van a repercutir muy profundamente sobre los gobernadores civiles y su papel cara a los tiempos venideros. Hasta tal extremo es así que no faltan autores que cuestionan la subsistencia de aquéllos y llegan a decidirse por su supresión y por su desaparición. Aunque tampoco faltan quienes, en el punto de vista contrario, abogan por su fortalecimiento, introduciendo, para ello, las modificaciones que se estimen necesarias.

La disyuntiva que plantean ambas opciones es ciertamente apasionante, y a los políticos y expertos del derecho administrativo y constitucional les corresponde apelar a su imaginación para resolver las interrogantes y alternativas que, en el tema que nos ocupa, se abren ante ellos. En todo caso, pensando en una segura continuidad de los gobernadores civiles, en atención a las razones que sean (interés del Gobierno en mantenerlos, peso de la tradición, ejemplo de otros países, etcétera), lo que se impone es llevar a cabo una transformación radical y completa de su actual estado juridico-administrativo.

Esta transformación pasa, en primer lugar, por una creciente profesionalización del cargo, de modo que accedan al mismo funcionarios capacitados, con el rechazo consiguiente de candidatos meramente políticos. En el reajuste del día 18 de julio se apunta en la dirección que aquí se postula ya que la mayoría de los designados pertenecen a cuerpos de nivel superior de nuestra Administración. En segundo lugar, cuando se sedimente la estructuración de la Administración civil del Estado, los gobernadores civiles habrán de ser traspasados a la Presidencia del Gobierno. En tercer lugar, se les ha de dotar de los medios precios para que los órganos e instituciones periféricas de todo tipo (delegaciones territoriales, organismos autónomos, empresas públicas, etcétera) actúen con criterios de homogeneidad y respondan unitariamente a los desafíos que les plantee la vida provincial. En cuarto lugar, habrán de tener una intervención creciente sobre los aspectos organizativos de la provincia (edificios, personal, presupuesto, etcétera), de forma que, especialmente en la designación de los delegados territoriales y en su cese, se les dé alguna forma efectiva de participación. En quinto lugar, deben tendera convertirse en los intermediarios máximos y exclusivos entre el Estado y las provincias, de tal modo que, por sus despachos, pasen en sentido vertical ascendente (de las unidades periféricas a Madrid) y descendente (de Madrid a las unidades periféricas) las propuestas, iniciativas, decisiones y acuerdos que influyan intensamente sobre los pueblos y habitantes de las provincias. Y, en sexto lugar, respecto a las corporaciones locales, habrán de actuar como cauces que posibiliten una amplia colaboración entre éstas y el Estado en lo relativo a ayuda técnica, prestación de servicios públicos, intercambio de funcionarios, apoyo económico-financiero, etcétera.

En relación con las comunidades autónomas, los problemas y soluciones expuestos habrán de ser debidamente matizados en función de las características de cada una de aquéllas. Piénsese, por ejemplo, en la yuxtaposición del delegado del Gobierno en las mismas con el gobernador o gobernadores civiles respectivos. Al igual que éste, hay otros temas pendientes, para los que, en su momento, habrá de arbitrarse la solución más adecuada.