Autonomía o descentralización administrativa
Se está extendiendo en medios políticos y en medios de comunicación social la idea de que la única vía que conduce realmente a la autonomía es la vía del artículo 151 de la Constitución. Y tal idea será correcta si se hace una interpretación cicatera del artículo 143, en virtud de la cual quienes opten por esta vía no llegarán nunca a la autonomía, sino, a lo sumo, a una descentralización administrativa.Si esta interpretación se acepta e impone, la situación política será grave: nadie optará por la vía del 143 y todos nos veremos obligados a intentar la del artículo 151. No es preciso recalcar la enorme cantidad de frustraciones que el previsible fracaso va a provocar en muchas regiones. A la larga, posiblemente en todas las nacionalidades y regiones.
Toda, norma precisa ser interpretada. Y hay, evidentemente, distintos tipos de interpretación: desde la que sirve para resolver problemas hasta la que sólo intenta crearlos.
Yo estimo que el respeto a la Constitución y el intento de resolver problemas políticos graves obligan a hacer una lectura de aquélla que impide todo «racionamiento» autonómico y permite un desarrollo racional de las autonomías. Tal lectura tiene las siguientes ideas:
1. El artículo 148 delimita aquellas materias dentro de las cuales las comunidades autónomas pueden asumir ab initio, en sus estatutos de autonomía, las correspondientes competencias.
2. El artículo 148 y el 151 establecen, prima facie, un listado de materias y no tanto de competencias. Por ello, la referencia en el artículo 148 a las competencias en general, deben entenderse como competencias legislativas, salvo que expresamente se limiten (como es el caso en el artículo 143, en el número siete -Ganadería y Agricultura- y su referencia a la adecuación «a la ordenación general de la Economía», o en el número trece -Fomento del desarrollo económico de la región- la referencia a «dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional». E igualmente, los famosos «sin per juicio» del artículo 151, en los apartados 5,6,7,17, 19,23,27 y 28 del número primero, el número segundo y la referencia en el número tercero al «derecho de las Comunidades Autónomas»).
3. Para la realización de tales Vírgilio Zapatero es diputado del PSOE por Cuenca y secretario general adjunto del Grupo Socialista. competencias enumeradas en el artículo 148 en las referidas materias que los estatutos pueden asumir desde el principio. es precisa -por la naturaleza de las cosas y salvo que queramos hacer una lectura que nos conduzca al absurdo- la constitución en los estatutos, y en la realidad, de órganos adecuados en tales competencias.
A estos órganos se refiere el artículo 147 cuando exige que los estatutos de autonomía contengan «c) la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias». Cuáles sean éstas, es algo que ni dice la Constitución, ni tiene por qué decirlo, pues el tipo de instituciones de que se dote dependerá de las materias que asuma y de las competencias asumidas en dichas materias.
Y es obvio que, ya de entrada. tendrán que dotarse de un órgano ejecutivo, esto es Gobierno, pues difícilmente podrán realizar la mínima competencia de ejecución sin tal órgano. Y es obvio, igualmente, que en el caso de que asuman competencias legislativas en las materias citadas deberán dotarse de un órgano legislativo o asamblea.
4. Tales comunidades autónomas, al transcurso de cinco años, podrán, por la vía de la reforma del Estatuto prevista en el 147-2, ampliar sus competencias, ahora dentro del marco de las materias establecidas en el artículo 149. Será este el momento de hacer el «negativo» del 149 (competencias exclusivas del Estado) como ya se hiciera en los estatutos hasta ahora tramitados. Porque lo que el trámite de, la reforma hace es ampliar el listado de materias en oferta para las comunidades autónomas.
Las nuevas competencias
Para nada -es cierto- habla el artículo 149 de aquellos órganos e instituciones que puedan llevar a la práctica las nuevas competencias asumidas por vía de reforma del primitivo Estatuto. No es preciso, y por eso la Constitución no lo hace, tales órganos (Gobierno, asamblea legislativa) o bien fueron creados en el primitivo Estatuto y ahora amplían las competencias iniciales o bien son creados de nuevo si las competencias adquiridas en la reforma del Estatuto así lo exigen. .
5. Algunos pudieran, tal vez, jugar al nominalismo autonomista afirmando que las «institu ciones autónomas propias» de las comunidades que optan por el artículo 143 se reducen a una especie de Gobierno y a una asamblea representativa, pero no legislativa.
Tal afirmación sería inaceptable porque, en primer lugar, no es lo mismo autonomía que descentralización administrativa. La Constitución habla de autonomía y ésta implica -salvó que queramos enloquecer a la ciencia del derecho- capacidades normativas.
Ni sería lógico atribuir competencias legislativas del listado del 149 -como ya han hecho los estatutos vasco, catalán y gallego, y como por vía de reforma, a los cinco años, podrán hacer las comunidades que se inicien por el 143- a órganos no legislativos.
Como tampoco sería lógico ni constitucional negar a tales comunidades autónomas la posibilidad (artículo 87-2) de solicitar del Gobierno, a través de las asambleas de las comunidades autónomas, «la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley», competencia que se atribuye precisa y lógicamente a una asamblea (cuya posibilidad, por otra parte, está ya prevista en el artículo 69 de la Constitución, cuando se refiere a la elección de senadores regionales) y que, dada su naturaleza, deberá ser legislativa.
Como tampoco sería lógico ni constitucional. negar a las comunidades en general las posibilidades fiscales previstas en el artículo 157 de la Constitución.
Todas estas competencias, de las que se puede privar a las comunidades autónomas sólo a través de una nada ortodoxa interpretación, exigen que las comunidades autónomas se puedan dotar desde el principio de asamblea legislativa.
Y, por último, ¿qué sentido tiene entonces el articulo 150-1 (situado y en una interpretación sistemática, es preciso recalcarlo, antes del 151 como cláusula general? El citado articulo dice así: «Las Cortes Generales, en materias de, competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley-marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades autónomas.
¿Cómo atribuir tales competencias legislativas a asambleas no legislativas. por muy representativas que estas sean? ¿Y cómo reducir el ámbito de referencia del artículo 150-1 al 15 sin una sola apoyatura legal?
6. ¿Podrían llegar a tener tales comunidades autónomas su propio Tribunal Superior de Justicia o es esta la única diferencia de fondo que establece el artículo 152 entre los procesos autonómicos por la vía del 143 y la vía del 151? Nuestra Constitución no permite, en absoluto privilegios y, caso de que estuviéramos en presencia de una antinomia jurídica, habría que resolverlo con los principios generales del derecho y, entre otros, con el odiosa sunt restringenda favorabilia amplianda. Y entiendo que a partir del 148-2. (reforma de los estatutos), y teniendo en cuenta, tal y como han hecho los estatutos ya tramitados, el «negativo» de 149-5 (Administración de justicia) y, en todo caso, -Operando a través del artículo 150-2 («El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean suceptibles de transferencia o delegación.»), las comunidades que inicien su camino por la vía del artículo 143 podrán llegar a tener también su propio tribunal.
7. Desde esta perspectiva interpretativa...,¿qué significa el artículo 151 y 152? ¿Están ambos, junto con la transitoria segunda, indisolublemente unidos, formando un sólido bloque constitucional? Si la respuesta fuera afirmativa, el artículo 152 sólo seria aplicable a los supuestos del 151. Pero, en este caso, limitar las previsiones del artículo 152 (Gobierno, Asamblea legislativa, Tribunal Superior de Justicia) a los supuestos del 151 significaría que aquellas regiones que inicien su autonomía por la vía 143, salvo que cambien de vía posteriormente -cosa que no sé si sería constitucional, rentable y política-, nunca llegarán a tener una auténtica autonomía. Y como esta interpretación sería constitucionalmente incorrecta y políticamente muy peligrosa, creo hay que rechazarla.
El artículo 152 solamente sígnifica que aquellos que hayan iniciado la vía autonómica por el 151 pueden tener desde el principio fragmentos de los tres poderes por una parte, y -dadas las com petencias asumidas y la peculiar forma de elaborarse su Estatuto significa, por otra parte, el establecimiento por el Estado de una serie de mínimos en cuanto a la estructuración de su respectivo Gobierno, Asamblea legislativa y Tribunal Superior de Justicia. Mínimos que en el caso del 143 no .se fijan, en primer lugar, porque tales características dependen de las funciones que se asuman, y, en segundo lugar, porque la función de garantía que cumplían aquellos mínimos se pueden obtener directamente por las Cortes, que lo tramitarán como proyecto de ley.
Racionalización del proceso
Esta interpretación es, en mi modesta opinión, la que puede permitir una racionalización de los procesos autonómicos. Por el contrario, una interpretación que comprima las posibilidades del 143, privando a tales comunidades de Gobierno, Asamblea legislativa y, cara al futuro, de Tribunal Superior de Justicia, nos conduce a la irracionalidad de tener qu e jugar al todo o nada de la vía del 151. Lo cual sería constitucionalmente incorrecto (pues el régimen general autonómico equivaldría entonces a una simple descentralización administrativa, que no permite nunca el salto al régimen autonómico) y políticamente irracional.
Todos los partidos políticos que participamos en su día en el voto afirmativo a la Constitución, defendimos con absoluta serie dad y buena fe que la misma no instituía privilegios pará ningún colectivo estatal. Ha llegádo la hora de demostrar que no hemos mentido y que interpretamos la Constitución en forma acorde con aquellas nuestras primeras explicaciones que sirvieron, entre otras cosas -no hay que olvidar lo-, para convencer al pueblo español que podía y debía votar sí a la Constitución. Les dijimos que no había autonomías de primera y autonomías de segunda, pues el techo final de todas ellas era el mismo y lo único que se hacía era modular los ritmos. Esto es verdad, y ahora hay que interpretar la Constitución de tal forma que nadie se sienta ni en gañado ni frustrado; de tal forma que la autonomía no se reduzca para algunas regiones a la simple descentralización, si ellas no lo desean. Una interpretación cicatera del 143 nos conducirá a todos a la vía del 151, vía para algunos auténticamente frustrante, cuando no suicida.
