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Tribuna:TRIBUNA LIBRELa reforma de la Administración pública / y 3

La búsqueda de fórmulas adecuadas

Ex inspector general de Servicios

En los dos artículos precedentes he procurado enfocar los problemas desde ángulos más generales, en tanto que en este último trataré de aventurar algunas posibles soluciones o fórmulas de más cercana aplicación.

Permítaseme que aluda de nuevo a la urgencia de abordar decididamente la reforma, por las vías y pasos adecuados, pero sin demora. Ya he indicado lo perentorio que resulta, a la vista del proceso de implantación de las autonomías, que tendrán que dar lugar a rectificaciones estructurales y funcionales muy acusadas. Sería lamentable que tales rectificaciones tuviesen que ser objeto de soluciones improvisadas, siendo así que aún se puede disponer de cierto tiempo, en algunos aspectos, ya que en otros quizá se llegue un tanto tarde.

Además, no puede olvidarse que en la Constitución existe una nueva institución -el Defensor del Pueblo- que cuando se ponga en marcha, quizá en plazo no largo, podrá dar lugar a problemas, ya que la Administración puede estar impreparada para responder a las criticas y requerimientos que indudablemente se le harán desde ese órgano. Si el Defensor del Pueblo ha de ser una institución razonablemente eficaz, no tendrá más remedio que entrar a fondo en la exigencia de que la Administración responda satisfactoriamente a las fundadas quejas y reclamaciones de los ciudadanos, mejorando su funcionamiento. De no ser así se produciría una grave frustración que afectaría profundamente a la estabilización democrática.

Aplicación de técnicas organizativas y de dirección

Como ya he señalado en los artículos anteriores, el establecimiento de una buena organización y de una correcta dirección, en función de los fines y objetivos, es una exigencia primordial de todo el proceso de reforma. Hay que organizar, pero hay que organizar bien, determinando claramente el «para qué» y el «cómo» de los órganos y funciones.

La organización implica la determinación de una estructura que pueda responder a la consecución de los fines. Y la tarea de dirigir supone «obtener un resultado de otros y ser responsable de lo que otros han hecho», según ha definido Gelinier, quien también afirma que «las técnicas de dirección no han sido reconocidas como tales hasta fechas recientes».

Sin embargo, en los últimos tiempos, las técnicas de la organización y de la dirección se han desarrollado a ritmos vertiginosos y se dispone de algo más que de un puro empirismo, ya que puede hablarse hasta de principios, si bien todo ello predominantemente investigado y aplicado a la empresa económica y sólo por extensión y analogía a otros ámbitos.

Por eso se ha fracasado, a veces, en la aplicación de tales técnicas a la Administración. No se ha tenido, en cuenta que unas cosas son de inmediata y clara aplicación, en tanto que otras necesitan de profundas adaptaciones, e incluso algunas son francamente inaplicables. Quizá por esa inadecuación y falta de adaptación algunas de las reformas parciales introducidas en nuestra Administración durante la etapa tecnocrática de los años sesenta fracasaron y llevaron al descrédito a estas técnicas en no pocos ambientes de la Administración pública.

Y, no obstante, en las grandes líneas de lo aportado por tales técnicas hay mucho de aplicable y aprovechable para la Administración. En un rápido enunciado señalaré los siguientes aspectos: elección de los fines y objetivos; el análisis de los hechos; la organización de los medios por programas y presupuestos; la definición de la estructura y de las responsabilidades de ejecución, practicando la delegación de funciones; las técnicas de la dirección de las personas en su trabajo; el control de los resultados parciales y la introducción de las correcciones convenientes, etcétera. Todo esto puede ser objeto de una aplicación ponderada y adaptada, porque está lo suficientemente investigado y experimentado en la vida empresarial como para permitir que se pueda proceder sin excesivos riesgos de error.

Por eso, cuando algunos hombres de empresa se asoman a la vida de la Administración, se quedan suspensos y asombrados al observar que no se aplica lo que para ellos es obvio y elemental. Y hasta algunos, al acceder a cargos públicos, quizá se han propuesto o han intentado introducir reformas calcadas en sus experiencias empresariales, sin darse cuenta de que lo que se aplica en las empresas no puede ser aplicado sin más en la Administración. Quizá por haberse procedido sin esas cautelas y no haber tenido en cuenta las peculiaridades se ha podido creer que se había fracasado, cuando es posible que lo que haya faltado es un conocimiento profundo de la realidad sobre la que se quería operar.

Pero no hay que aceptar una actitud de desánimo, porque se podría hacer mucho y conseguir resultados positivos. Pero para lograr éxito es preciso plantearse en profundidad los problemas específicos y las peculiaridades de la Administración, para lo que se hace necesario investigar y determinar los perfiles característicos de cada ente, órgano o institución. Porque lo que no se puede olvidar es que la empresa económica es más ágil y tiene como eje conductor y rector la obtención de unos resultados medibles, lo que no siempre puede darse en la Administración y en ciertos casos es implanteable.

En cuanto a la aplicación de los organigramas, por ejemplo, es claro que no pueden seguirse los mismos criterios que en las empresas. En éstas, el grado de flexibilidad es mucho mayor y es más fácil introducir rectificaciones, en tanto que en la Administración existen marcadas tendencias a la rigidez y a la rutina que no pueden ser ignoradas. No será infrecuente que en los organigramas de la Administración se conserven cuadrículas inalterables a lo largo del tiempo, cuando quizá algunos órganos han perdido totalmente eficacia o vigencia.

Lo mismo se podría decir en cuanto a la aportación creadora de ideas y soluciones nuevas. Entre nosotros esto se ha traducido, simplemente, en unos «buzones de iniciativas», a los que no llega casi nada o bien no se traducen en realidades; o bien en unas oficinas de información que, en ciertas ocasiones, son simples ventanillas de escasa eficacia, no obstante los buenos deseos de quienes tratan de servir al público.

Independientemente de que se vaya creando un clima favorable a la introducción de técnicas organizativas y de dirección, así como reformas más sistemáticas a plazo medio, a continuación señalaré algunos aspectos o cuestiones que podrían ser aplicados a más corto plazo, pudiendo representar mejoras notables.

-Definición de los sistemas de trabajo interno. De esto ya se viene hablando en diversos niveles de la Administración. Sin necesidad de tener que llegar a modificaciones estructurales -que en bastantes casos deberían tener un carácter experimental antes de ser implantadas-, cabe introducir algunas mejoras, simplemente sometiendo a un someroanálisis las funciones y tareas de los órganos actuales, para tratar de que rindan más y mejor. Una auténtica Inspección General de Servicios, independiente y operativa, podría llevar a cabo esta labor con resultados inmediatos bastante apreciables.

- Revisión de los sistemas de jornadas y horarios. En la actualidad, la jornada semanal de cuarenta horas en ciertos casos no se cumple, y en otros puede ser que no se llegue a las 35 horas reales. En esta materia se ha ido produciendo una progresiva erosión y deterioro, de forma que, en ciertas ocasiones, casi no se sabe lo que es una jorna da legalmente exigible o hasta qué punto las tolerancias han dado lugar a situaciones de hecho prácticamente irreversibles. La unificación de la jornada de las ocho a las quince horas no siempre puede ser aplicada, dada la peculiaridad de algunos servicios. Más importante que la rigidez de la jornada sería el establecimiento de un sistema de control de los resultados, difícil, pero no imposible. En esta, materia, conflictiva y compleja, habría que abordar las cuestiones tras consultas amplias a los propios funcionarios, que seguramente podrían aportar sugerencias muy valiosas.

- Unificación de las vacaciones. También en esta materia habría que oír a los funcionarios antes de adoptar decisiones, porque quizá fuese más conveniente que la concentración de las vacaciones en el mes de agosto la posibilidad de una fragmentación, siempre que se estableciesen los convenientes controles.

- Modernización de sistemas y procedimientos. En algunos aspectos, estas medidas serían tan obvias y viables que las dificultades para su implantación podrían ser minimas, al menos en ciertos casos. No hay más que observar someramente el funcionamiento, de algunos órganos para darse cuenta de que se aplican sistemas y procedimientos más propios de principios de siglo que de los últimos decenios del mismo. La mecanización, en ciertos sectores y tareas, es más que aconsejable y económicamente rentable. Y no se comprende cómo se pueden seguir aún practicando, sistemas y procedimientos que ya no se utilizan en casi ningún país moderno. Cierto que la modernización y mecanización ya se ha establecido en algunos servicios, pero aún queda un amplio campo de actuación. Es posible que, en algunos casos, haya que reflexionar bastante antes de tomar la decisión ,de utilizar algunos sistemas cuyo costo sea elevado y su rentabilidad no clara. Pero en, otros casos no debería constituir un obstáculo la escasa comprensión de algunos órganos de control del gasto, que no se muestran favorables a la implantación de nuevos métodos o sistemas francamente aconsejables, por la inversión inicial que pueden suponer.

- Afrontar el problema de la sindicación. Dado que en el Estatuto de los Trabajadores parece que no se incluirá a los funcionarios, sería necesario resolver las cuestiones que plantea la sindicación de los funcionarios, reconocido como derecho en el artículo 28 de la Constitución.

- Regulación de la huelga. Este tema, tan rellacionado con las reivindicaciones de los funcionarios, parece exigir una pronta solución, dado que los problemas se van planteando sin los cauces adecuados. Es incluidable que la regulación de la huelga en los servicios públicos, en la medida en que pudiera admitirse, habrá de tener características bastante distintas de las que se apliquen en el sector empresarial, pero no convendría demorar la fíjación de criterios en la aplicación del citado artículo 28 de la Constitución.

- Un sistema ágil de sanciones. El sistema que establece el vigente reglamento disciplinario es lento y complicado, singularmente cuando la falta que hay que corregir no tiene carácter de gravedad. Por eso parece aconsejable que se arbitre un sistema en el que, sin mengua de las debidas garantías y recursos, se pudiera proceder con una cierta agilidad, singularmente cuando se tratase de hechos indubitables y suficientemente comprobados. No obstante, no habrá de olvidarse la escasa predisposición en la Administración a la imposición de sanciones, en cuanto que tampoco existen previsiones para el otorgamiento de premios o estímulos. Por eso, también en esta materia habría que oír a los funcionarios antes de proceder a establecer la fórmula más conveniente, que podría ejercer un efecto beneficioso en cuanto a los funcionarios cumplidores.

Habrá que afrontar dificultades

Pero al afrontar cualquier reforma no pueden olvidarse los problemas que seguramente se plantearán, desole diversos ángulos. Piénsese, por ejemplo, en la actitud reivindicativa de los funcionarios, para la que puede haber, en no pocos casos, sólidos fundamentos. Si nos fijamos en las fuertes pérdidas del poder adquisitivo de las retribuciones veremos que es lógico que exista insatisfacción. No se puede olvidar que el proceso de inflación está incidiendo en todas las economías familiares, pero aún en mayor medida en el caso de los funcionarios, cuyas retribuciones han sido retocadas a niveles ínfimos durante los últimos años, con la consiguiente erosión, al no haberse producido una proporcional compensación o cobertura. Las pérdidas, por tanto, son reales y ostensibles, con lo que la fuerza moral para plantear nuevas exigencias se ve reducida. Es por eso, muy probablemente, por lo que se ha originado ese clima de permisividad, de tolerancia, de decaimiento y de desmoralización que se advierte entre el funcionariado, aunque relativamente menor en relación con las causas que lo originan. Ese clima habrá de ser tenido en cuenta, pero sin pensar que casi nada se pueda hacer para introducir reformas, porque la capacidad de entrega y sacrificio de no pocos funcionarios es muy elevada y podrá encontrarse una respuesta favorable a poco que se planteen las cuestiones abiertamente y con buen espíritu de comprensión y colaboración.

La reforma es viable

Aunque pudiera parecer lo contrario, creo que podría hacerse bastante en la línea de lo sugerido, y en plazos relativamente cortos. Pero para ello sería necesario emprender el camino de las reformas sin desmayos ni decaimientos, con la disposición de encontrar soluciones con paciencia y tenacidad. Por eso pienso que esta tarea habría de ser afrontada y mantenida por un órgano estable, a salvo de los avatares de las incidencias políticas. Es posible que se pudiese lograr un consenso parlamentario, a partir de un acuerdo sobre las líneas generales de la reforma, para evitar las oscilaciones y parones que se han venido registrando.

También habrá que tener en cuenta las resistencias que se originarán. Este es un fenómeno perfectamente conocido en el campo de la aplicación de las técnicas organizativas y puede ser previsto y hasta calculado. Pero no creo que esas previsibles resistencias puedan ser tenidas en cuenta al llevar a cabo el proceso renovador y democratizador imperado por la Constitución.

Pero, considerando la reforma perfectamente viable, insisto en que me parece muy necesario proceder por los pasos apuntados: previa y suficiente información; amplio debate nacional, con participación de los funcionarios y sus organizaciones representativas y formulación de un plan sistemático, aplicado y seguido por un órgano idóneo y estable. Procediendo de esa forma se podría conseguir, en un plazo razonable, una Administración pública bien estructurada, dinámica, operativa, flexible, con espíritu de servicio y de eficacia, independiente, imparcial y al servicio de todos los ciudadanos.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Miércoles, 21 de noviembre de 1979