Confederació i Estat federal

Se solen confondre els termes confederació o, pitjor encara, Estat confederal, i Estat federal. Diguem d'entrada que no és correcte considerar una confederació com a Estat atès que es tracta d'una cosa molt diferent, d'una organització internacional formada per un conjunt d’estats.

El fonament jurídic d'una confederació és un tractat, és a dir, un pacte en el qual els subjectes contractants són els estats sobirans que, mitjançant aquest tractat, no perden la seva condició d’estats. El tractat crea unes institucions polítiques amb dues peculiaritats específiques: primera, el seu òrgan superior és una assemblea formada per representants dels seus governs que estan subordinats jeràrquicament a aquests governs; segona, les normes de la confederació obliguen només els estats, que s'encarreguen d'aplicar-les als seus respectius territoris, assumint la responsabilitat del seu incompliment davant la confederació.

Així doncs, la confederació no es relaciona directament amb els ciutadans, sinó només amb els estats membres. En aquests supòsits, els estats deleguen a la confederació l'exercici de les competències que consten expressament al tractat, però en continuen sent els titulars en virtut de la seva condició de sobirans. Finalment, la hisenda de la confederació està formada per les aportacions directes de les hisendes respectives dels estats membres i, per tant, la confederació no recapta directament els impostos dels ciutadans de cadascun dels estats. Per tant, la confederació no és pròpiament un Estat, sinó una unió d’estats, i com que el tractat és la norma jurídica que regeix les relacions entre aquests estats, la seva naturalesa és de caràcter internacional.

L’Estat federal té una naturalesa molt diferent, té naturalesa d’Estat. En la seva estructura més elemental, es tracta d'un Estat format per dos ordres institucionals i jurídics diferents: d'una banda, els òrgans i el dret de la federació; de l'altra, els òrgans i el dret dels estats membres. Tot això comporta, entrant és més detalls, les característiques següents.

En primer lloc, l’Estat federal es fonamenta jurídicament en una Constitució, en una norma emanada del poder constituent, de la voluntat del conjunt de ciutadans que formen el poble d'un Estat. Aquest poder constituent no és producte, per tant, d'un pacte entre els estats membres (comunitats autònomes a Espanya) sinó de la suma de les voluntats individuals expressades pels ciutadans. En definitiva, no és un tractat sinó una llei. En virtut d'aquest fonament, la Constitució ha de garantir la igualtat bàsica de drets entre els ciutadans.

En segon lloc, cadascun dels estats membres es doten també d'una Constitució pròpia dins dels límits traçats per la Constitució federal. La relació entre la federació (per entendre'ns, l'estat central) i els estats membres no és de jerarquia sinó de competència, la qual cosa implica que no hi pot haver entre ells controls polítics, sinó només controls jurídics aplicats per òrgans jurisdiccionals, no per òrgans polítics.

En tercer lloc, la Constitució federal ha d'establir els principis de distribució de competències entre la federació i els estats membres. Aquest aspecte és potser el més decisiu de tot Estado federal ja que configura el pes quantitatiu i qualitatiu de les institucions federals i les dels estats membres.

En quart lloc, la federació i els estats membres exerceixen els seus poders propis bé exclusivament, bé en col·laboració entre ells. En el pla legislatiu, la col·laboració se sol realitzar en el si d'una segona cambra o senat, representativa dels estats membres. Aquest senat té la funció genèrica d'integrar la voluntat política dels estats membres en la voluntat de l’Estat federal. En el pla executiu, les administracions públiques col·laboren i cooperen per aconseguir més eficàcia general i, per tant, un millor servei del ciutadà.

D’altra banda, tant els òrgans de la federació com dels estats membres tenen potestats tributàries per fer front a les despeses que comporta l'exercici de les seves competències respectives, fet que dona lloc a dues menes d'hisendes públiques, la de la federació i la de cadascun dels estats membres.

Finalment, afegim que un Estat membre d'una confederació té dret a abandonar-la perquè que quan s’acorda el tractat conserva la seva sobirania. En canvi, en un Estat federal això és impossible, l'acord constitucional és entre ciutadans, no entre territoris.

Francesc de Carreras és professor de Dret Constitucional.