Un informe de los letrados del Congreso duda de la constitucionalidad de la ley de amnistía

Un nuevo informe de los letrados de las Cortes, esta vez de los adscritos a la Comisión de Justicia del Congreso, muestra dudas sobre la constitucionalidad de la proposición de ley de amnistía impulsada por el PSOE y sostiene que debería ser “articulada” como una “reforma constitucional”. Además, el documento pone énfasis en las dudas jurídicas que plantea la fórmula elegida por los socialistas para incluir en la amnistía las causas por terrorismo que afectan a Carles Puigdemont (líder de Junts) y Marta Rovira (secretaria general de ERC). La proposición de ley excluye de la amnistía los actos de terrorismo, pero solo cuando exista una condena con “sentencia firme”; los letrados avisan de que esa distinción —que permite incluir a Puigdemont y Rovira entre los amnistiables porque su investigación está en fase muy embrionaria y por tanto no hay condena firme a la vista— “puede ser contraria al Derecho europeo”.

Los letrados remarcan así, entre otras, las dudas jurídicas que genera ese apartado de la ley. Incluso los principales beneficiarios de la futura norma, los partidos independentistas, están intentando que se elimine de la ley todo el párrafo sobre delitos de terrorismo. En sus enmiendas a la proposición de ley presentadas el martes, Junts y ERC plantean que los delitos de terrorismo, con sentencia firme o sin ella, salgan directamente del apartado de delitos no amnistiables, un paso que por el momento es rechazado por el PSOE.

El pasado noviembre, un primer informe de los letrados de la Cámara baja, del que se responsabilizó el secretario general, Fernando Galindo, dio luz verde a la tramitación de la proposición de ley de amnistía, al no apreciar “defectos formales” en ella ni una vulneración “palmaria” de la Constitución. El nuevo informe conocido este miércoles, fechado el 10 de enero y al que ha tenido acceso EL PAÍS, está elaborado por otros letrados, los de la comisión de Justicia, y ya entra a analizar de forma pormenorizada el contenido de la propuesta de amnistía.

Según este informe, adelantado por La Vanguardia, la afirmación de que la amnistía de 1977 formó parte “del pacto constitucional” de 1978 —una afirmación defendida en la proposición de ley del PSOE— no es suficiente para deducir “que la amnistía como figura jurídica esté permitida por la Constitución, abierta al ámbito de decisión del legislador”. “La iniciativa contenida en la presente proposición plantea dudas de que pueda tener cabida en la Constitución, de manera que debiera ser articulada a través del procedimiento de reforma constitucional”, aseveran los letrados. Y dan tres razones principales para dudar de esa constitucionalidad: que la amnistía no está “contemplada entre las competencias de las Cortes Generales descritas en el artículo 66.2 ni atribuida a las mismas por ningún otro artículo de la Constitución”; que la Ley Fundamental “desautoriza expresamente los indultos generales”; y que durante los debates constitucionales de 1978 fueron rechazadas precisamente “dos enmiendas (número 504 al entonces artículo 58, hoy artículo 66, y número 744 proponiendo un artículo nuevo)” que pedían recoger en la Constitución la posibilidad de conceder amnistías.

La proposición de ley del PSOE —encaminada a exculpar de todo delito a los encausados del procés catalán, y presentada de hecho por exigencia de los socios independentistas del Gobierno— desborda, según el informe, “la naturaleza de ley singular”. Su contenido, avisan los letrados, “podría constituir ejercicio de la potestad jurisdiccional, atribuida por el artículo 117.3 de la Constitución en términos taxativos exclusivamente a los juzgados y tribunales”. Además, los expertos de la comisión se muestran contrarios a que la amnistía sea incluida a partir de ahora en el Código Penal entre las causas de extinción de la responsabilidad. Esa inclusión “tiene difícil encaje” con la presentación de la ley de amnistía como una "ley excepcional y singular”.

El ministro de Justicia, Presidencia y Relaciones con las Cortes del Gobierno, Félix Bolaños, ha restado importancia al informe y ha recordado que ha habido otros en diferente dirección: “Hay informes de penalistas, de catedráticos del Constitucional… también de letrados del Congreso. De hecho, que yo conozca, hay tres informes de letrados del Congreso. Y todos ellos son respetables, y los vamos a analizar desde el Gobierno”, ha afirmado, informa Reyes Rincón.

El informe de los letrados de la comisión de Justicia no está firmado, como sucede con muchos de estos trabajos, pero la responsable de ese equipo es Piedad García-Escudero, quien ha sido secretaria general del Congreso y letrada mayor del Senado. Fue nominada para ese puesto en noviembre en sustitución del anterior letrado, Manuel Fernández-Fontecha, que se había manifestado públicamente contra la amnistía. Piedad García-Escudero, catedrática de Derecho Constitucional, es letrada de las Cortes desde 1981 y hermana de Pío García-Escudero, quien ejerció de presidente del Senado por el PP entre 2011 y 2019. Por su parte, el letrado mayor del Congreso, Fernando Galindo, que firmó en noviembre el informe favorable a tramitar la ley de amnistía, es un letrado con 13 años de experiencia y formó parte del Gobierno de Pedro Sánchez como director general y subsecretario de Política Territorial.

Delitos de terrorismo

Uno de los aspectos más controvertidos de la proposición de ley del PSOE es que excluye de la amnistía los actos de terrorismo, pero solo cuando exista una condena con “sentencia firme”. En la actualidad hay dos procedimientos judiciales en los que se apunta a posibles delitos de terrorismo en actuaciones vinculadas al procés independentista catalán, pero ambos están muy lejos de que se dicte sentencia, y mucho más lejos de que esta sea firme; por tanto, esa redacción de la ley implica, en principio, que dichas causas —que afectan a Puigdemont, Rovira y varios miembros de los llamados CDR— sí entrarían en la amnistía. Los letrados de la comisión de Justicia subrayan ese hecho y a continuación afirman que excluir de la amnistía el terrorismo “solo cuando haya recaído sentencia firme” puede vulnerar la legalidad.

La Directiva europea 2017/541, de marzo de 2017, referida a delitos de terrorismo, “prevé la posibilidad y condiciones en que las sanciones puedan reducirse, pero en ningún caso se prevé la extinción de la responsabilidad”, señala el informe. A la vista de esa Directiva, traspuesta al Derecho español por la Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero, los letrados consideran que “el hecho de que la exclusión de la aplicación de la amnistía afecte a los delitos previstos en el artículo 3 de aquella solo cuando haya recaído sentencia firme puede ser contraria al Derecho europeo”.

Indeterminación y arbitrariedad

El informe remarca también la “indeterminación de los delitos comprendidos en la amnistía” —quedan incluidos todos los actos “cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña”—, una indeterminación que “podría lesionar el principio de seguridad jurídica” y afectar a la “aplicación igualitaria de la ley”. En esa misma línea, censuran el amplio arco temporal que abarca la amnistía: entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023, un plazo que además se extiende luego a los actos comenzados antes de esa fecha o finalizados después.

“En conclusión, se aprecia falta de determinación en el ámbito de aplicación de la Ley […], tanto en cuanto a los delitos amnistiados como al plazo en que se cometieron, que no se corresponde con el carácter excepcional de una extinción de responsabilidad ni con las exigencias de una ley singular, lo que puede afectar al principio constitucional de seguridad jurídica y dificultar la aplicación unívoca de la Ley”, señala el informe. Y apunta, además, al riesgo de que esa indeterminación derive en una “delimitación arbitraria de dicho ámbito de aplicación”, lo que supondría una “infracción del principio de igualdad”.

Impunidad para la corrupción

El documento de los expertos de la comisión de Justicia se detiene también en otro aspecto de la futura amnistía: la inclusión de delitos de corrupción: “La extinción de responsabilidad en relación con el delito de malversación que la proposición pretende […] podría comprometer la armonización y la efectividad de las normas reguladoras de los delitos de esta índole, perseguidas por el Derecho de la Unión Europea”, advierte. Y recuerda que, para “garantizar que no haya ámbitos de impunidad para estos delitos”, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea prioriza el Derecho de la Unión Europea frente a la “normativa nacional que pueda generar un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de delitos graves de fraude que afecten a los intereses financieros de la Unión, o de corrupción en general”.

Orden de detención de Puigdemont

El artículo 4 de la proposición de ley de amnistía establece que a partir de su entrada en vigor “quedarán sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación”, así como “las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención”. Entre los potenciales beneficiarios de la amnistía está Carles Puigdemont, prófugo en Bélgica desde 2017 y cuya orden europea de detención está en este momento congelada.

Los letrados del Congreso mencionan que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 16 de diciembre de 2021, “confirmó la autonomía del procedimiento de emisión de [una] orden europea respecto del proceso penal interno” de un país miembro. Por tanto, sostienen, el artículo 4 de la ley de amnistía “podría incidir en el ámbito propio del Derecho de la Unión Europea, especialmente cuando la privación de efectos a la orden de detención europea afecte a los delitos de terrorismo y malversación”.

En el mismo sentido, el informe plantea dudas sobre el apartado de la ley que obliga a retirar las medidas cautelares a los amnistiados “incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad” contra la norma. “Cabría plantearse si una ley especial puede contener una incursión en uno de los procedimientos constitucionales, que ha de ser regulado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, señalan los letrados.