Gobernanza del agua: ni realismo mágico ni esperanzas ilusorias

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Entre los días 7 y 18 de noviembre de 2016 tiene lugar en Marrakech (Marruecos) la 22ª Conferencia de las Partes (COP22) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Es una ocasión que la comunidad internacional no debería desperdiciar para elevar el perfil del agua en las discusiones globales, como sucedió en la Declaración de París, en la COP21, donde este tema fue omitido.

Muchos lectores conocerán el célebre comienzo de una de las novelas emblemáticas del realismo mágico: Cien Años de Soledad, de Gabriel García Márquez: “Muchos años después, frente al pelotón de fusilamiento, el coronel Aureliano Buendía había de recordar aquella tarde remota en que su padre lo llevó a conocer el hielo”. El poder de evocación del hielo para los habitantes de Macondo, su capacidad de fascinación, es equivalente a la que hoy en día experimentan muchos habitantes del mundo al escuchar a expertos en la gestión del agua presentar quiméricas soluciones a problemas bien tangibles. Desde la escasez estructural de agua o el riesgo de sequía a las inundaciones, pasando por el deterioro progresivo (a veces irreversible) de la calidad del agua o la pérdida de diversidad biológica en ecosistemas acuáticos, los desafíos asociados a la gestión del agua encuentran con frecuencia dos respuestas extremas: por un lado, soluciones inefables basadas en cierto optimismo tecnológico (cualquiera que sea el problema, siempre tendremos cómo resolverlo, dicen); por otro, una mezcla de esperanza y percepción de que todos deberíamos decidir sobre todo en cada etapa. Unas y otra resultan ineficaces, cuando no contraproducentes, para enfrentar esos retos.

Es habitual en nuestros viajes profesionales a América Latina que se nos solicite una opinión sesuda sobre los fenómenos de El Niño o La Niña. Un fenómeno meteorológico es, en buena medida, un hecho (más allá de la inequívoca influencia humana sobre el clima); no algo que pueda cambiarse o, desde luego, no de modo sencillo. Sabemos, al mismo tiempo, que la gestión del impacto de esos fenómenos es un asunto bien humano, que la responsabilidad para aumentar los niveles de resiliencia ante desastres naturales no demanda oraciones, que la gobernanza del agua aumenta nuestra capacidad de adaptación y respuesta a las variaciones del tiempo o del clima.

Sociedades de todo el mundo padecen, con diferente intensidad, no sólo por la evidencia de algunos fenómenos extremos (como las sequías o las inundaciones) sino incluso por la percepción subjetiva de riesgo ante los mismos. Uno no necesita perder a alguien querido para sufrir; la mera posibilidad de perderlo ya es en sí una legítima fuente de ansiedad.

Ni pensar que la tecnología solucionará las sequías ni que todos podremos decidir sobre el agua solucionan un problema gravísimo

En América Latina, en concreto, hay importantes áreas áridas o semiáridas, desde el norte y el centro de México a La Guajira (Colombia) o zonas del norte de Venezuela, el nordeste de Brasil, una parte importante del territorio de Argentina, la costa del Pacífico desde el suroeste de Ecuador al centro de Chile. Por otro lado, amplios territorios como la zona central de México, el norte de Venezuela, la región donde se encuentra Brasilia (Brasil) o los valles del centro de Chile son zonas transicionales donde la aridez evoluciona hacia climas más húmedos. Por otro lado, son frecuentes las pérdidas humanas y materiales como resultado de inundaciones en lugares como la ciudad de Buenos Aires (Argentina), Río de Janeiro (Brasil), la provincia de Córdoba o La Plata (igualmente en Argentina), Minas Gerais (Brasil), a los que añadir recurrentes episodios en laderas de ciudades centroamericanas o en Paraguay, Uruguay y Bolivia.

Resulta inquietante descubrir que buena parte de ese padecimiento, si no todo, podría evitarse. Es todavía más desconcertante saber que, en gran medida, es autoimpuesto. La escasez de agua y las sequías están influenciadas por incentivos perversos pero no por ello menos reales para usar sistemáticamente más agua de la que está disponible. Esto es especialmente cierto para la agricultura o el turismo, dos actividades que tienden a situarse precisamente en lugares donde el agua es escasa. En muchos países observamos como los incentivos para construir infraestructuras son superiores a los destinados a conservar el recurso que, por otro lado, da sentido a esas obras civiles.

La complacencia nos lleva a enfatizar sobre la ausencia de agua o su abundancia indeseada en determinados lugares o momentos; también a señalar las brechas de financiación que muchos países o regiones deben vencer para resolver déficits estructurales. Sin embargo, pocas veces nos detenemos a pensar sobre las fallas de gobernanza que conducen a inversiones descoordinadas, políticas sectoriales que tejen de día y destejen de noche, una contumaz tendencia a ignorar el impacto de políticas en el pasado como medio más cierto para aprender de cara al futuro, falta de coraje al hacer política (con una importante inflación de discusiones sobre el qué y una carencia acentuada de reflexiones sobre el cómo, mucho más en tiempos de populismo indisimulado), las dificultades para reconocer que el agua es un factor limitante pero también una oportunidad para el desarrollo…

De ese modo, la escasez de agua se explica más por malas decisiones en cuanto a la construcción de infraestructuras que terminan siendo más eficaces para inducir aumentos en la demanda de agua que para garantizar un crecimiento de la disponibilidad, que por la debilidad de las precipitaciones. Las inundaciones y sus daños se deben, con frecuencia, a la invasión (población, actividades económicas) de las llanuras aluviales, mucho más que a la lluvia intensa.

Muchas situaciones escasez de agua podrían resolverse. Tanto este problema como las sequías están influenciadas por incentivos perversos

Hay quien cree que todos estos desafíos (y muchos otros que podrían mencionarse en relación a la provisión de servicios domésticos de agua potable y saneamiento), pueden resolverse de modo tan poético y sugerente como “capturando las nubes” en la periferia de Lima o desalando agua de mar en cualquier lugar sin mayores restricciones o construyendo diques para protegerse de las crecidas.

Cada una de esas soluciones puede tener sentido localmente y en ciertas circunstancias. Pero nuestra experiencia en no pocos países del mundo nos dice que individualmente no permiten resolver los problemas a gran escala, de modo eficiente, equitativo y sostenible. En 2015, se adoptaron los Principios de la OCDE sobre Gobernanza del Agua que reconocen que la gobernanza es altamente contextual, que las políticas de agua deben adaptarse a las especificidades territoriales y sobre el recurso y que los sistemas de gobernanza deben diseñarse en función de los desafíos que deben afrontar.

Uno recuerda de nuevo a García Márquez cuando escribía: “José Arcadio Buendía, cuya desaforada imaginación iba siempre más lejos que el ingenio de la naturaleza, y aun más allá del milagro y la magia, pensó que era posible servirse de aquella invención inútil para desentrañar el oro de la tierra. Melquíades, que era un hombre honrado, le previno: ‘Para eso no sirve”. Efectivamente, muchas soluciones técnicas, financieras e institucionales no sirven.

Tampoco vale en sentido estricto la esperanza, tan necesaria para otras circunstancias de la vida. Jorge Luis Borges, en un ensayo sobre el criollismo escrito en 1926, decía: “Lo venidero nunca se anima a ser presente del todo sin antes ensayarse y que ese ensayo es la esperanza”. La gestión del agua y su vínculo con el bienestar de los ciudadanos demandan más que pensamiento ilusorio y esperanza: la mejora de la gobernanza parece el camino hacia una mayor seguridad hídrica y tanto los decisores como las partes interesadas y los ciudadanos en general tienen una responsabilidad compartida al respecto.

Gonzalo Delacámara es director académico del Foro de la Economía del Agua y coordinador del Grupo de Economía del Agua de la Fundación IMDEA Agua.

Aziza Akhmouch es responsable de la Iniciativa de Gobernanza de Agua de la OCDE.