¿Son resilientes las agencias de cooperación?

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Hace poco el think-tank inglés Overseas Development Institute (ODI) organizó un seminario sobre la construcción de agencias de cooperación al desarrollo resilientes. La idea de aplicar el concepto de resiliencia a este sector puede parecer sorprendente, pues últimamente se suele utilizar para hablar de cómo hemos de abordar situaciones de fragilidad en el sur.

Sin embargo, el seminario nos recuerda que tal fragilidad también afecta a las instituciones de cooperación del norte. Evidentemente, se trata de otra distinta —no es cuestión de vida o muerte— a la que observamos en los países más pobres, pero compartimos algunos elementos que hace que pueda tener sentido hablar de agencias resilientes.

Antes de analizar qué significa esto, vayamos a la definición básica de resiliencia que se encuentra en el Diccionario de la Real Academia Española: “Capacidad de adaptación de un ser vivo frente a un agente perturbador o un estado o situación adversos”.

En efecto, se trata de la capacidad de adaptación de las agencias a un entorno cada vez más complejo. De ese contexto se pueden resaltar diversos elementos. En primer lugar, una agenda de desarrollo que obliga a los donantes a hacer equilibrios entre su foco tradicional, centrado en sectores en el ámbito nacional, y nuevos ámbitos como los bienes públicos globales; y entre la atención a crisis urgentes (y frecuentemente duraderas) y el apoyo al desarrollo de largo plazo.

La nueva situación también requiere tratar a los sectores y ámbitos de manera integral y a concebir el desarrollo como un desafío de todo el mundo, no solo de los receptores de la ayuda. A la vez, se pide a las agencias que sean más innovadoras —lo que conlleva una orientación más “adaptativa”— al mismo tiempo que se les exige resultados más claros. También deben asumir un nuevo rol, menos enfocado en la ejecución directa y más en facilitar el esfuerzo colectivo de toda la sociedad a favor de un desarrollo sostenible. Además, las agencias deben esforzarse continuamente por mejorar su eficacia, al tiempo que se acostumbran a un nuevo escenario en el cual su ayuda se relativiza ante el auge de proveedores de países del sur, fundaciones filantrópicas y fondos multiactor que adquieren mayor peso en el sistema de cooperación.

Queda mucho por hacer para que a las actuales agencias se les pueda colocar —con rigor— el adjetivo resiliente

Todo ello en un panorama de presupuestos restringidos y, en algunos países, un ambiente poco proclive a la ayuda exterior (ver, por ejemplo, la campaña anti 0,7% en el Reino Unido que ha conseguido el apoyo de más de 200.000 ciudadanos), y/o presiones crecientes para destinar los recursos a objetivos distintos del desarrollo, como la estabilidad, el apoyo a refugiados, la lucha contra el terrorismo, etcétera.

Volvamos, pues, a la pregunta del título: ¿son las agencias suficientemente resilientes? De alguna manera han empezado a abordar los desafíos señalados, pero más o menos con los mismos recursos y los mismos enfoques tradicionales que han tenido hasta ahora, con lo cual es difícil pensar que vayan a ser efectivas en todos los frentes.

Aparte de abordar las opciones de política que deben enfrentar las agencias, el seminario también trató dos temas institucionales que van a incidir mucho en el grado de resiliencia de estas entidades. Por un lado, ser una agencia resiliente implica una transformación organizativa profunda, y por el otro, ampliar los horizontes de su trabajo a través de alianzas con otros actores del Gobierno y de la sociedad.

Un primer reto interno es definir el perfil que se busca, lo cual obliga a seleccionar aquellos objetivos —geográficos, sectoriales e instrumentales— en los que la agencia tiene un claro valor añadido (¡una tarea no sencilla pues se tiende a afirmar que lo que se ha hecho en el pasado es su principal ventaja comparativa!). Por ahora, este tipo de organismos siguen intentando hacer de todo en todas partes, y eso ya no tiene sentido.

Otro desafío es adecuar la organización internamente. Esto significa tener la gente adecuada para el perfil elegido, los mecanismos e incentivos institucionales necesarios para conseguir los mejores resultados posibles del personal y cierto grado de descentralización para que las decisiones que se tomen reflejen las realidades locales, entre otros muchos aspectos.

También es importante fijarse en la solidez relativa de todo el ecosistema de cooperación pues el desarrollo dependerá, en última instancia, de la capacidad de las entidades cooperantes —del Norte, del Sur, públicas y privadas— de trabajar conjuntamente dentro de un marco común.

En cuanto a las alianzas, el principio de universalidad de la Agenda 2030 sitúa a las agencias ante la disyuntiva de posicionarse en un marco nacional sin que se diluyan los objetivos propios de la cooperación al desarrollo.

Al final del seminario, uno queda con la sensación de que todas las agencias están en una situación incipiente ante el desafío de ser más resilientes, pero claramente hay más dificultades en algunos países. En este marco cabe mencionar un ejercicio no publicado de ODI de generar un índice de resiliencia de agencias (algo que aún requiere de profundización para ser útil). Entre los primeros del ranking se encuentran —principalmente— los miembros del club del 0,7%, lo cual no sorprende porque aparte de tener el enfoque adecuado, la agencias que quieren ser resilientes necesitan recursos suficientes.

Pero, ser resiliente no es solo ni principalmente una cuestión de dinero. Se requiere de una visión clara y los medios políticos e institucionales adecuados. El riesgo de no lograr cierto grado de resiliencia es que el trabajo de las agencias sea cada vez menos relevante en cuanto a resultados duraderos, es decir, mejoras reales en las vidas de las personas en los países socios. Algo de ello lo podemos observar ya en contextos de crisis crónicas (o los mal llamados estados frágiles) en los cuales los instrumentos típicos de acción humanitaria y cooperación para el desarrollo no han sido tan eficaces hasta ahora.

En suma, queda mucho por hacer para que a las actuales agencias se les pueda colocar —con rigor— el adjetivo resiliente.

Christian Freres es investigador asociado del Instituto Complutense de Estudios Internacionales y experto en la Aecid. Las opiniones expresadas son de responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan la posición oficial de las entidades a las cuales está asociado.