10 años de la agenda de eficacia de la ayuda. ¿Qué queda de París?

Hace poco más de una década, la comunidad de donantes y algunos países en desarrollo firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda. Se lanzó así un proceso orientado a asegurar que la cooperación fuera más efectiva en el impulso del desarrollo.

No es fácil determinar hasta qué punto se ha logrado este objetivo, pero lo que sí es evidente es que, 10 años después, esta agenda muestra muchas señales de agotamiento. De hecho, un informe de 2014 que analiza su aplicación, indica que no se sabe realmente si se está avanzando por las limitaciones de la información disponible; además, los pocos datos que existen reflejan un cumplimiento incompleto de los compromisos, especialmente por parte de los países donantes.

Este comportamiento no se debe a la falta de instancias y foros de alto nivel —Accra en 2008 y Busan en 2011— y de los esfuerzos del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) por recoger y analizar la información y ofrecer pautas de mejora.

Más bien, parece que los factores determinantes son otros. Primero, los donantes han asumido una agenda ambiciosa que adolece de medidas vinculantes con lo cual no tiene coste alguno su incumplimiento.

Un segundo factor es que se ha ido diluyendo, sobre todo desde Busan, cuando el foco se giró hacia el desarrollo. Aunque este cambio tiene mucha lógica pues la ayuda no es más que un instrumento en pro del desarrollo que es el fin, Busan ha contribuido a una mayor vaguedad de los objetivos. En esta línea, la reunión de alto nivel de la Alianza Global para el desarrollo eficaz —creada para impulsar la puesta en práctica de los compromisos de Busan— en México en 2014 abarcó muchos temas sin definir una hoja de ruta clara.

En Busan también se modificó la gobernanza del sistema con el fin de que esta fuera más incluyente, pero este cambio ha hecho que no sea muy claro hacia dónde se dirige el proceso. Lo curioso, además, es que este giro se hizo en gran parte por presiones de algunos BRICs, países que luego apenas participan en el desarrollo posterior del acuerdo.

los donantes han asumido una agenda ambiciosa que adolece de medidas vinculantes con lo cual no tiene coste alguno su incumplimiento

Estos últimos aspectos han incidido en un liderazgo menos sólido por parte de los donantes “tradicionales”, el tercer elemento. Se observa en el hecho de que el CAD se encuentra muchas veces a la defensiva, sobre todo ante críticas de algunos países del Sur.

Dentro del conjunto de donantes, también se ha ido diluyendo el rol de impulsor. Por ejemplo, hasta la reunión de Busan la Comisión Europea desempeñaba un papel clave en asegurar el alto perfil de esta agenda, no solo entre los estados miembros de la Unión Europea (UE), sino en todo el CAD. Se hacía en el ámbito político, pero también a través de la introducción de propuestas operativas para avanzar en la eficacia de manera práctica. Últimamente, sin embargo, la Comisión ya no ejerce ese liderazgo tan claro y ningún país o actor parece haber tomado el relevo.

El cuarto factor es que los donantes subestimaron las implicaciones que esta agenda tendría para introducir transformaciones profundas en su forma de trabajar y organizarse (como dijo el ex-Coordinador del Grupo de Trabajo del CAD sobre eficacia de la ayuda, Talaat Abdel-Malek en un reciente libro, lo más difícil es promover y facilitar el cambio de comportamiento. Es cierto que algunos países pusieron en marcha reformas con el fin de prepararse mejor para implantarla, pero la mayoría de los donantes no introdujeron cambios de calado o perdieron el impulso rápidamente.

Un último elemento se encuentra en la evolución en la utilización de modalidades de ayuda teóricamente coherentes con sus principios, la ayuda programática y la cooperación delegada. En el primer caso se trata de una modalidad muy consistente con el espíritu de París, sobre todo en lo que respecta a los principios de alineamiento y apropiación. La ayuda programática que se lleva a cabo a través del apoyo presupuestario general y el sectorial significa otorgar un alto grado de confianza a los países socios. Además, bien diseñadas, las operaciones se orientan a resultados de desarrollo, favorecen la armonización entre donantes e incluyen medidas de mutua rendición de cuentas. Sin embargo, después de un periodo de gran interés y muchas operaciones, los donantes ahora no están tan convencidos de su eficacia en la contribución al desarrollo y la reducción de la pobreza.

En cuanto a la cooperación delegada, aportaba un instrumento poderoso para avanzar en la armonización de donantes. La Comisión Europea la impulsaba mucho en el contexto de su empeño por la división del trabajo con el objetivo de reducir la duplicidad y solapamiento de esfuerzos entre donantes. Al igual que ocurrió con la ayuda programática, ha habido un auge importante de intervenciones en las que un donante —sobre todo la Comisión— delegaba la gestión de parte de su cooperación a otro donante.

Dentro del conjunto de donantes, también se ha ido diluyendo el rol de impulsor

Pero, otra vez, las buenas intenciones iniciales han sido superadas por otras dinámicas. Si la lógica adecuada de una operación de este tipo es delegar en otro para salir de un sector, se ha convertido, en gran medida, en una forma de conseguir recursos adicionales en un momento de presupuestos restringidos. De hecho, la Comisión ha generado una fuerte competición entre estados miembros por conseguir operaciones delegadas, y no es evidente que esto contribuya a mejorar la calidad de la ayuda.

Por último, a falta de una visión clara de hacia dónde se va, evidencias limitadas sobre su progreso y la pérdida de compromiso de los principales actores, la agenda de eficacia ha pasado a un segundo plano ante la atención global a los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y la Cumbre de Cambio Climático. De alguna manera, es víctima de su propio éxito en lograr que el debate internacional fuera más allá de la ayuda. No solo ha pasado esto, sino que muchos aspectos asociados a la ayuda como la eficacia, parece que ya no son tan pertinentes.

En definitiva, a 10 años de la Declaración de París el balance está lleno de sombras y no es fácil imaginar que la eficacia vuelva a estar en el centro del debate sobre el desarrollo. A pesar de sus limitaciones, ese documento ha tenido un papel importante en poner de relieve la necesidad de esforzarse por mejorar continuamente la calidad de la cooperación para el desarrollo. Es cierto que hace falta revisitarlo para adaptarlo al nuevo contexto, pero también debemos evitar que la agenda internacional del desarrollo dominante ahora haga que nos olvidemos de los principios acordados en París, y de la necesidad de mejorar el efecto que tiene la ayuda en la vida de las personas en los países del Sur.

Christian Freres es experto de AECID e investigador asociado en ICEI.

Beatriz Novales es consejera técnica AECID.