Lecciones aprendidas de la cooperación española

En el artículo titulado Los ODS, una oportunidad de cambio para la cooperación española, señalábamos la dificultad que ha tenido nuestra cooperación oficial para evolucionar y responder adecuadamente a los desafíos de desarrollo. ¿Cuáles son los factores que condicionan el cambio? Este artículo pretende aportar algunas reflexiones basadas en nuestra propia experiencia y en la de otros países.

1. La voluntad política es absolutamente necesaria, pero no suficiente parar provocar cambios duraderos. Cuando, en la legislatura 2004-2008, inspirándose en el ejemplo británico, el gobierno español hizo una clara apuesta por reformar la política de cooperación, se produjeron progresos importantes: aumento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), alineamiento con la agenda internacional de lucha contra la pobreza y eficacia de la ayuda, reconstrucción de los lazos con las organizaciones de desarrollo… Sin embargo, el impulso político no fue suficiente para poner en marcha cambios sustantivos y sostenibles en las instituciones que diseñan y ejecutan la política española de cooperación. Para los actores del sector, la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) sigue pendiente.

2. Los cambios en la política de cooperación deben de ir acompañados de reformas en las instituciones que se encargan de gestionarla. Las organizaciones deben rediseñarse y adaptarse para responder a los nuevos objetivos. El cambio de la política de desarrollo británica en 1997 hizo que la Overseas Development Administration (ODA), integrada en el Foreign Office, fuera sustituida por un Ministerio de Cooperación, el Department for International Development (DFID), y que se emprendiesen importantes reformas internas: nueva política de recursos humanos, descentralización de la organización, transformación de sus principales procesos y sistemas de gestión. En España, los cambios en la AECID se concentraron fundamentalmente en su estructura, modificando su organigrama sin transformar en profundidad su política de personal. Todavía hoy no existe prácticamente movilidad entre sede y terreno, ni la posibilidad de hacer una mínima carrera profesional. Además, los procesos y sistemas de gestión han evolucionado muy lentamente y aún no están consolidados.

3. Las reformas en las instituciones requieren liderazgo y capacidad técnica. Aunque en la cooperación española se han producido algunos avances institucionales, no se ha contado ni con una estrategia clara ni con un liderazgo continuado. Frente a lo que sucede en otros países, en España las sustituciones continuas de directivos han debilitado el impulso y continuidad de los proyectos de cambio. Entre 2008 y 2011 hubo tres directores en AECID; desde 2012 ha habido dos. Se producen además cambios demasiado frecuentes de jefes de departamento, figuras clave para operativizar nuevas iniciativas. La alta rotación de directivos hace imposible el compromiso con los proyectos de reforma institucional y genera desmotivación en las personas de la organización.

La capacidad técnica es necesaria para implementar nuevas estrategias, planificar, definir prioridades y administrar recursos. Gestionar de manera adecuada las variaciones de la AOD, poner un mayor énfasis en la lucha contra la pobreza, aplicar los principios de eficacia de la ayuda, utilizar nuevas modalidades como los apoyos presupuestarios o la cooperación reembolsable, innovar en definitiva, requiere nuevas capacidades. Cuando, al principio de su andadura, el DFID las necesitó, pudo rápidamente contar con ellas, incorporándolas al sistema mediante un sistema ágil de contrataciones. En el sistema español esto sigue siendo imposible.

4. El alcance de las reformas está muy condicionado por la existencia de un proyecto de cambio más amplio en la función pública que promueva una cultura institucional basada en valores como la eficacia, la profesionalidad, la transparencia y la rendición de cuentas. La Ley de Agencias Estatales de 2006, que pretendía otorgar una mayor responsabilidad y autonomía a las organizaciones, supuso una gran oportunidad de modernización para la AECID. Por falta de apoyos dentro de la propia Administración, en la actualidad es, sin embargo, una vía muerta. Su escaso desarrollo ha limitado la puesta en marcha de reformas en la AECID en materia de gestión orientada a resultados y una mayor autonomía en la gestión de recursos humanos. El éxito de futuras reformas dependerá del empeño con el que se vuelvan a ensayar fórmulas de mejora de la gestión pública.

5. La cultura de rendición de cuentas facilita el éxito de reformas institucionales. En otros sistemas, el Parlamento y los órganos de control estimulan la mejora permanente. En el caso de la AECID, las limitaciones del Tribunal de Cuentas, de la Comisión de Cooperación del Congreso o de su propio Consejo Rector impiden que puedan ejercer de manera efectiva su papel de supervisión del cumplimiento de objetivos por parte de los responsables de la organización. En este entorno, tan falto de dinamismo, en el que se renuncia a medir el desempeño ¿qué incentivos tienen los rectores de las organizaciones públicas para promover cambios?

Estas reflexiones pretenden lograr una mejor comprensión de las claves necesarias para generar cambios en la política de cooperación, y, al mismo tiempo, aportar realismo a la hora de definir el alcance de las reformas para el próximo ciclo. En la medida en que los factores arriba descritos —voluntad política, reformas internas, liderazgo y capacidad técnica y un entorno favorable en la administración pública— concurran durante un periodo suficiente de tiempo, se darán las condiciones para dar un verdadero salto de calidad de nuestra política de cooperación.

Beatriz Novales, excoordinadora de la Unidad de Planificación, Eficacia y Calidad de la Ayuda (UPEC) en AECID

Juan López-Dóriga, ex-director de AECID