Los ODS, una oportunidad de cambio para la cooperación española

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) abrirán una nueva era, ampliando el ámbito de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) —de la lucha contra la pobreza al desarrollo sostenible—, y estableciendo una agenda para todos los países, desarrollados, emergentes o en desarrollo.

En esa nueva etapa, la política de desarrollo tendrá como misión hacer frente a los desafíos globales. Con instrumentos y actores nuevos. Con una mejor comprensión de los procesos de desarrollo. Y para ello (y para resolver sus problemas internos) habrá de renovarse.

¿Está la Cooperación Oficial Española (aquella gestionada por la Administración General del Estado) lista para el cambio? Para los que la conocemos bien, la respuesta es que no, no lo está. En sus ya más de 25 años, ha evolucionado, pero no lo suficiente. La adhesión de nuestro país al consenso internacional ha ayudado a mejorar el diseño de la política de cooperación (los tres últimos Planes Directores y las estrategias sectoriales), pero el balance final es pobre en cambios reales, tanto en la consecución de objetivos políticos como en la gestión de la ayuda. No se ha conseguido, por ejemplo, culminar una más que necesaria reforma de la Agencia Española de Cooperación  Internacional para el Desarrollo (AECID) para convertirla en una organización más profesional y con una gestión moderna basada en los resultados, la descentralización, el conocimiento y la transparencia. Encerrada en sí misma, apenas ha cambiado a lo largo de los años en su estructura, en sus procesos de toma de decisión, y en el perfil de sus profesionales. Los peer reviews del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) nos señalan lo que queda por hacer.

¿Qué cambios requiere la Cooperación Oficial Española (COE) para responder a los nuevos retos?

América Latina sigue siendo una prioridad, pero falta por definir con claridad una nueva agenda

1. Pasar de una política de cooperación a una de desarrollo sostenible. Lo que supone ir más allá de la simple gestión de la ayuda. Implica participar desde una posición no subalterna en el debate sobre el impacto de otras políticas en nuestros países socios. Hace necesaria una intensa labor de coordinación entre políticas y actores que, para ser efectiva, necesita liderarse desde una posición distinta a la actual. Requiere por tanto abrir un debate sobre la naturaleza, funciones, rango y ubicación administrativa de los órganos rectores de la COE.
2. Pasar de una acción con una pobre gestión del conocimiento a otra en la que el conocimiento sea esencial para construir posiciones, para mejorar la calidad de las actuaciones (evaluaciones, aprendizajes), y para darles contenido (intercambio/cogeneración de conocimientos). Se trata tanto de generar y gestionar conocimiento interno, como de adquirir y utilizar el externo.
3. Pasar de una estrategia geográfica tradicional a otra basada en los principios de diferenciación y concentración. La COE no ha conseguido aún establecer claramente la diferenciación de objetivos según el contexto de desarrollo de nuestros países socios. América Latina sigue siendo una prioridad, pero falta por definir con claridad una nueva agenda. La COE debería concentrar la mayor parte de la ayuda en los países más pobres de África, y sumarse allí a la acción concertada de otros donantes.
4. Pasar de la inercia a una estrategia de canalización de la ayuda más clara: se trataría de potenciar la actuación bilateral, haciendo más hincapié en el diálogo de políticas; contar con una cooperación multilateral más estratégica, que permita participar e influir en los debates globales, e incrementar la acción humanitaria, fortaleciéndola y profesionalizándola.
5. Pasar de una cooperación encerrada en sí misma, a otra más abierta, activa e influyente en el entorno internacional. Hay que fortalecer la relación y los intercambios con los donantes tradicionales -especialmente en la UE- y con los emergentes –sobre todo en América Latina-. La COE debe mejorar la calidad de su participación y su influencia en los foros internacionales, seleccionando ámbitos del desarrollo en los que pueda construir posiciones propias.
6. Pasar de una COE con presupuesto bajo mínimos a otra con crecimiento y estabilidad presupuestarios. Crecimiento para que nuestra actuación pueda ser relevante, y no marginal, para tener mayor influencia a nivel internacional y ser reconocido como un socio comprometido con el desarrollo. Estabilidad para poder llevar a cabo con garantía y sostenibilidad las reformas internas necesarias y ser un actor con credibilidad en el exterior. Además de estos cambios en la política de desarrollo, son necesarios otros en el órgano principal de gestión de la ayuda.
7. Rediseñar la AECID para que pueda responder a los nuevos retos, que no consisten sólo en gestionar subvenciones de cooperación. ¿Será necesario un nuevo mandato para la agencia e incluso un nuevo modelo jurídico? Se requiere en todo caso una organización:

La AECID, encerrada en sí misma, apenas ha cambiado su estructura a lo largo de los años

• Con mayor autonomía y flexibilidad en la gestión.
• Más profesional: incorporando nuevos profesionales de ámbitos hasta ahora no suficientemente cubiertos, abriendo espacios a la diáspora; y mejorando los sistemas de selección, especialmente del personal directivo, de acuerdo con los principios del mérito, capacidad y transparencia.
• Con una mayor responsabilidad y rendición de cuentas de sus directivos desarrollando para ello un sistema de evaluación del desempeño.
• Con una gestión más descentralizada, dando mayor responsabilidad a las unidades en el exterior, como hicieron hace tiempo otros donantes.
• Con una gobernanza más transparente y participativa, dando por ejemplo entrada en su órgano de gobierno a miembros independientes de la sociedad civil o del mundo académico, como hace la cooperación francesa.
• Con una actuación más coherente con su misión, descargándola de funciones como la promoción de la cultura española en el exterior, o eliminando las subvenciones a entidades que no realizan actividades de desarrollo.
• Que concentre la gestión de los fondos de cooperación oficial para el desarrollo de la Administración General del Estado. Aunque la AECID es la organización del sistema español con mayor estructura y experiencia, apenas gestiona el 20% de la AOD.
• Que integre a las dos organizaciones de gestión de la cooperación de la Administración Central, fusionando la AECID y la FIIAPP, en un proceso similar al realizado por el sistema alemán, para unir competencias y experiencias de ambas instituciones en favor de una COE más vertebrada y más fuerte.

La COE necesita cambiar, romper con la inercia. Las grandes cooperaciones han progresado combinando compromiso político constante y competencia técnica. Es hora de que la COE lo haga también. Contamos con la competencia técnica. ¿Querrán los próximos responsables políticos aprovechar la oportunidad que nos dan los ODS?

Beatriz Novaleses excoordinadora de la unidad de planificación, eficacia y calidad de la ayuda (UPEC) en AECID.

Juan López-Dóriga es exdirector AECID.