Superregulador: ¿expertos independientes?

Una de las noticias más importantes de los últimos días para el funcionamiento de los mercados en España ha sido el anuncio de los nombramientos de consejeros para la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Tanto el Gobierno como algunos medios de información, han enfatizado los conocimientos y la independencia de las personas escogidas. Esta es una conclusión sorprendente a juzgar por el currículum de los nombrados, al menos si uno adopta una definición convencional de lo que ser experto y ser independiente significa.

Una definición razonable de lo que es un experto aparece, por ejemplo, en la Wikipedia: “Un experto es una persona con un conocimiento amplio o aptitud en un área particular del conocimiento”. Por tanto, un experto en los mercados no se define por ser economista, abogado o ingeniero o incluso por tener un doctorado o ser abogado del Estado o técnico comercial del Estado. Un experto es alguien que además de tener la formación apropiada tiene experiencia en esa área, lo que le permite tener una visión crítica y cercana a la realidad del funcionamiento de esa área. La formación de una persona garantiza que el individuo es capaz de aprender y convertirse en un experto, no que lo sea.

No olvidemos que las empresas sí contratan a expertos para que proporcionen argumentos a su favor

La definición de independencia es sustancialmente más complicada y además deberíamos empezar por admitir que una independencia total es imposible. Una primera idea sería que la independencia está unida al conocimiento. Cuando no conocemos algo basamos nuestras opiniones en creencias sobre cómo funciona o cómo debería funcionar. Así, en el caso que nos ocupa, si no conocemos exactamente cómo funciona un mercado rellenamos esos huecos con ideas genéricas sobre cómo debería funcionar. Estas creencias son influenciables si alguien que está mejor informado nos presenta argumentos o información detallada, aunque quizá interesada. Ser un experto y tener un mayor conocimiento del mercado permite ser más crítico con esos argumentos y basar nuestras opiniones en hechos, en experiencia, en evidencia empírica o trabajo teórico sobre cómo sabemos que funciona o debería funcionar ese mercado.

En el caso de la CNMC, un consejero que no es experto en el tema que trata es naturalmente más receptivo a los argumentos que las empresas reguladas puedan aportar, por ejemplo, sobre por qué una regulación favorable a sus intereses beneficia al interés general. No olvidemos que las empresas sí contratan a expertos para que proporcionen argumentos a su favor. Eso no es malo porque permite una discusión más rigurosa, pero es preciso que en el otro lado, en el del regulador, haya también expertos que sean capaces de discernir qué argumentos son razonables y cuáles no. Por similares motivos, ser un experto en el tema hace al regulador más crítico sobre los argumentos que el ministerio de turno pueda proporcionar acerca del interés general de una cierta medida cuyo valor es más bien que le reporta réditos políticos.

Por supuesto, independencia también implica no tener relaciones muy cercanas con las empresas a las que debe regular o con el Gobierno. Por esto es discutible la idoneidad de personas que han pertenecido al consejo de administración de las empresas reguladas o a un partido en concreto (por ejemplo, siendo diputado o senador), especialmente si es el partido en el Gobierno. De nuevo, en este caso ser experto es una mayor garantía de independencia. Un experto da una mayor importancia a preservar su reputación y tendrá más cuidado en tomar decisiones que le pongan en evidencia y dañen esa reputación.

Es discutible la idoneidad de quienes han pertenecido a consejos de administración de empresas reguladas

Con estas premisas es fácil valorar si los nombramientos para la CNMC se adaptan a esa idea de expertos independientes. El veredicto no puede ser más que un rotundo no. Primero, porque en el nuevo (y controvertido) diseño de la CNMC, la comisión tiene competencias de supervisión en mercados completamente dispares, y pierde competencias sobre regulación en favor de los ministerios. Nadie sabe de todo, y sospechamos que no existen personas que puedan ser calificadas como expertas en política de competencia a la vez que en el funcionamiento de todos los mercados regulados. Pero incluso si existieran, ninguno de estos expertos habría aceptado ser consejero de la CNMC, precisamente porque su mal diseño (y temores sobre influencia política) podría perjudicar su valiosísima reputación profesional.

Del currículum de los consejeros que se han nombrado se desprende que estas personas tienen en común un conocimiento en el mejor de los casos parcial sobre el funcionamiento de alguno de los mercados que deben supervisar. Dos disculpas se pueden aportar al respecto. La primera es que aunque no tienen la experiencia adecuada aprenderán sobre la marcha. En nuestra opinión, esto no es una excusa aceptable porque la comisión deberá tomar decisiones desde el primer día y muchos mercados, como el mercado eléctrico, el de las telecomunicaciones o ferroviario son endiabladamente complicados, por lo que se requiere mucho tiempo para tener una visión realmente crítica sobre su funcionamiento.

Además, como hemos dicho antes, mucha de la información que utilizarán para formar sus propias opiniones estará sesgada por los diferentes agentes interesados. La segunda disculpa es que el perfil de los nombramientos no es muy distinto al de otros nombramientos que se han llevado a cabo en el pasado. Pero esto es solo un consuelo de infelices, nunca razón para justificar que se vuelvan a cometer los mismos errores.

Los consejeros han sido seleccionados con un peso excesivo de la orientación política

La falta de independencia se ve acrecentada por el mecanismo por el que los consejeros han sido seleccionados, con un peso excesivo de la orientación política. El papel de un consejero en un organismo regulador no debe ser la interpretación de la voluntad popular, sino que debe actuar de acuerdo con criterios puramente técnicos. Para conseguir una persona con este perfil es mejor utilizar mecanismos como el que emplea la Comisión Europea a la hora de escoger a su economista jefe para la dirección general de competencia. Los interesados deben mandar su currículum y son escogidos de acuerdo con sus méritos. Así, no es sorprendente que el día 2 septiembre empezara su mandato Massimo Motta, uno de los mayores expertos europeos en política de competencia, ni que sus predecesores fueran Kai-Uwe Kuhn, Damien Neven y Lars Hendrik Röller.

El contraste de estos nombres con los recientes nombramientos en España es llamativo. Por poner un ejemplo, Massimo Motta tiene cerca de 4.400 citas en Google Académico, prácticamente todas en el área de política de competencia, el tema sobre el que deberá decidir. En contraste, casi todos los nuevos consejeros de la CNMC tienen cero citas. Los pocos consejeros que sí tienen alguna cita, raramente la tienen en los temas en los que deberán actuar como expertos. Lógicamente este no es el único criterio válido para la selección, pero la diferencia da que pensar.

Antonio Cabrales es catedrático del University College London. Firman también este artículo Juan-José Ganuza, catedrático de la Universidad Pompeu Fabra, y Gerard Llobet, profesor permanente en el CEMFI