El Tribunal de Cuentas ve irregular el aval público a Sacyr por el Canal de Panamá

El aval público facilitado a Sacyr por unos 160 millones para hacerse con las obras del Canal de Panamá no cumplía plenamente los requisitos fijados en las condiciones generales de la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (Cesce), según el Tribunal de Cuentas. El órgano fiscalizador no cuestiona el fondo del seguro y no valora “la inevitabilidad” de que se tramitara como una operación singular, pero concluye en un informe aprobado el año pasado que debió haberse aprobado una orden ministerial que le diera cobertura legal para separarse de las condiciones habituales. Además, encuentra otras irregularidades.

El consorcio Grupo Unidos por el Canal (GUPC), liderado por Sacyr, tuvo que presentar una fianza de 50 millones de dólares por presentarse al concurso y luego otra fianza de cumplimiento del contrato de 400 millones de dólares. Esas fianzas (y otras adicionales, que elevan la suma hasta 600 millones de dólares, según el administrador del Canal) están en riesgo tras el preaviso de GUPC para paralizar las obras si no se les reconocen sobrecostes por 1.625 millones de dólares (unos 1.200 millones de euros).

Las fianzas fueron avaladas por la aseguradora suiza Zúrich, pero esta, a su vez, puede exigirlas a los organismos oficiales de crédito a la exportación de España (en la parte de Sacyr), Italia (en la de Impregilo) y Bélgica (en la de Jan de Nul), un respaldo público que provocó las suspicacias de  Estados Unidos. Zúrich pactó que las condiciones de esa especie de reaseguro o contragarantía fueran iguales en los tres casos, lo que llevó a Cesce, que tiene algo más del 50% de capital público, a separarse de las condiciones habituales. Pero el Tribunal de Cuentas considera que no había cobertura legal adecuada para hacer ese tratamiento excepcional.

Así lo señala el Tribunal de Cuentas en un informe sobre la actividad de 2009 de Cesce, sociedad de mayoría estatal, aprobado el 26 de junio del año pasado y cuyas referencias a los avales a Sacyr (empresa a la que el informe no cita por su nombre) habían pasado inadvertidas. El Mundo ha publicado en su edición de hoy las críticas del órgano a esas operaciones. Son dos pólizas por las que Cesce cobró ese ejercicio una prima de 16,4 millones. ”La primera de ellas se suscribió sin someterse en todos sus aspectos significativos a lo previsto en las condiciones generales para esta modalidad de seguro y para la segunda se aceptó su cobertura, a pesar de las reservas manifestadas por los servicios técnicos de la entidad, con objeto de evitar un empeoramiento del riesgo asumido anteriormente”, dice el informe.

Sin reproche a las condiciones

El Tribunal de cuentas deja claro que no se trata de “un juicio de reproche a las condiciones en que se pactó la operación” sino de “una llamada a maximizar los intentos de conciliar los criterios de oportunidad con el respeto al marco legal contractual que ha de aplicarse a todas las operaciones en aras del principio de seguridad jurídica”.

El informe señala que “si bien es cierto que por parte de Cesce ha de prestarse el apoyo necesario a las empresas exportadoras españolas, dada la importancia que el sector del comercio internacional tiene para los intereses económicos del país, y que a veces la complejidad de determinadas operaciones demanda singularidades en el tratamiento jurídico de las mismas, también lo es que debe, por todos los medios, intentar conciliar el antedicho planteamiento con el respeto al marco legal contractual que ha de aplicarse a todas las operaciones”.

Ausencia de una orden ministerial

El problema, señala el informe, está en la singularidad de la operación, sin cobertura legal. “Sin entrar a valorar la inevitabilidad de separarse en esta operación del respeto a las Condiciones Generales aplicables a los Seguros a Fiadores por Riesgos en la Ejecución de Fianzas, resulta destacable la falta de iniciativa alguna por parte de Cesce orientada a solicitar del Ministerio de Economía y Hacienda (en el momento al que nos referimos) la aprobación, mediante Orden Ministerial, de la normativa que amparase las peculiaridades de la operación analizada. Asimismo, tampoco consta que en la Comisión de Riesgos por Cuenta del Estado se abordase de manera expresa el tema de la necesidad de apartarse parcialmente de las mencionadas Condiciones Generales, ni que se aprobase la operación aceptando expresamente la, de hecho, derogación parcial de las mismas”.

La primera de las pólizas hacía referencia a la exigencia establecida en el pliego de condiciones de que las empresas concursantes para la ampliación del Canal debían presentar una primera fianza de licitación (“bid bond”) para participar en el concurso por importe de 50 millones de dólares, y, en el caso de que se les adjudicase el concurso, otras dos fianzas de cumplimiento (“payment bond” y “performance bond”) de 50 y de 400 millones de dólares, respectivamente.

Aprobación conforme al informe técnico

La Comisión de Riesgos Cubiertos por Cuenta del Estado, el 18 de noviembre de 2008, fue informada de la solicitud de la cobertura para que analizara la operación. Posteriormente, en su reunión de 17 de febrero de 2009, "otorgó su aprobación conforme al informe técnico de propuesta de cobertura elaborado por Cesce", en el que se describían los aspectos económicos de la operación. Además, se le solicitó autorización para que la cobertura pudiera adoptar la forma jurídica que, a la vista de las circunstancias, resultase necesaria, otorgándose así un margen de discrecionalidad.

Cesce asumía así, de acuerdo con el informe técnico, el compromiso de pagar en 10 días hasta 217 millones de dólares (160 millones de euros al cambio actual) a Zurich si se ejecutaba la fianza a la aseguradora suiza y Sacyr no cumplía su obligación de reintegrarla en cinco días. Por separado, Cesce suscribió con la constructora española un acuerdo por el que esta se obligaba al pago de la prima y a reembolsarle el importe de la indemnización en el caso de que llegase a producirse el pago de la misma.

Así, el Tribunal de Cuentas considera que se usó una figura asimilable al llamado “Seguro a fiadores por riesgo de ejecución de fianzas” pero sin utilizar expresamente dicha figura contractual. Así, “se incumplieron en la práctica prescripciones de las Condiciones Generales obligatoriamente aplicables a dicha clase de seguro, tal como se indica seguidamente; y, al estar en curso los riesgos cubiertos por la operación, no se puede determinar en este momento la trascendencia económica de la operación para el Estado”. Entre las diferencias con una operación estándar están que la indemnización se pagaría en este caso en 15 días y no en 120; que la prima del seguro la pagó Sacyr, cuando según las condiciones generales la debería haber pagado Zurich, y las diferencias para el recobro, pues se aplican las normas internacionales. Además, el Tribunal de Cuentas critica que los contratos estuviesen en inglés sin traducir al español y que en ellos solo figurase como fecha la de su registro notarial, pero no la de su firma.

La segunda póliza

También hay críticas a la segunda póliza, de la que se dan menos datos: “Se ha podido constatar que las necesidades totales de aseguramiento que el exportador español requería no fueron íntegramente conocidas por la Comisión de Riesgos Cubiertos por Cuenta del Estado al tiempo de autorizarse la operación. Así, los riesgos objeto de aseguramiento inicialmente aceptados por Cesce solo resultaron ser una parte de los que finalmente hubo que cubrir, viéndose obligada ésta a aceptar la ampliación de los mismos, pese a su envergadura, para evitar, en caso contrario, la inviabilidad de la operación de exportación y las consiguientes pérdidas que se hubieran producido para todas las partes, incluida la propia Cesce como aseguradora”.

El Tribunal no da muchas explicaciones al respecto. Podría estar refiriéndose a que inicialmente contemplaba en sus pólizas una participación del 39% de Sacyr en el consorcio, que acabó siendo del 48%, con el consiguiente aumento de avales. Pero eso es solo una hipótesis.

Así, mientras que la primera póliza de 160 millones se aprobó "conforme al informe técnico", es en esta segunda póliza, cuya cuantía no se especifica, en la que los servicios técnicos manifestaron sus reservas, aunque no queda claro si se opusieron a la misma o si, pese a esas reservas, eran partidarios de facilitar el aval para evitar que se produjeran pérdidas para Cesce.