La reforma del amparo constitucional
Hace casi un año se publicó el proyecto de Ley Orgánica por el que se reforma la jurisdicción constitucional. A diferencia de las modificaciones puntuales anteriores, la propuesta del Gobierno que sigue pendiente en las Cortes es de carácter general. Afecta a importantes aspectos orgánicos y funcionales del Tribunal Constitucional, si bien la reforma del recurso de amparo acapara el protagonismo. El riesgo de saturación que planea sobre esta jurisdicción, a causa del alud de recursos de amparo ingresados, está poniendo en peligro el ejercicio de sus otras funciones constitucionales. El Tribunal adolece de profundos problemas estructurales que hacen tambalear su posición como garante jurídico de la Constitución. Una prueba: en 2004, de los 7.951 ingresados, 7.841, es decir, el 98% fueron recursos de amparo. En 2005, la cifra subió a 9.476 ingresados, lo cual supone que el Tribunal debe dedicar gran parte de su actividad a atender a los recursos en defensa de los derechos fundamentales. Pero sólo un 1%, e incluso menos de este porcentaje de los amparos son admitidos a trámite. Sin embargo, el estudio de todas las demandas, con independencia de sus perspectivas de éxito, requiere su tiempo. Un tiempo que, atendidas las cifras descritas, hipoteca el ejercicio del resto de las funciones del Tribunal. A modo de prueba, especialmente lacerante: el retraso de las sentencias en los recursos de constitucionalidad y los conflictos de competencias, ofrece una media de seis años. Consecuencia: en algunas ocasiones, el Tribunal está enjuiciando normas que no están vigentes porque ya han sido modificadas. Con este déficit estructural, la función del Tribunal queda objetivamente disminuida. Y un Estado democrático, fundado en el Derecho, no puede permitirse una rémora de este calibre en sus instituciones jurídicas, en especial en aquella a la que corresponde la salvaguarda de la Constitución. Está en juego la identidad y el crédito institucional del propio Estado.
Con el diagnóstico descrito no se está queriendo decir que haya que reducir el amparo jurídico a los ciudadanos. Ni tampoco excluirlo de alguno de los derechos más habitualmente invocados, como es el caso del derecho a la tutela judicial. La garantía jurisdiccional del recurso de amparo es necesaria y a pesar de los problemas descritos, ha cumplido un papel decisivo para la protección de los derechos. De lo que se trata es de concebirlo en su justa medida constitucional: es decir, como una vía extraordinaria y excepcional de tutela de derechos, acorde con una condición previa e indeclinable y es que el ámbito natural para la tutela de los derechos fundamentales es la jurisdicción ordinaria. Son los jueces y tribunales a quienes la Constitución les atribuye el deber de prestar el derecho a la tutela judicial. No al Tribunal Constitucional, cuya jurisdicción de amparo no es un recurso judicial más.
Por ello, la pendiente reforma del amparo habría de conllevar, a la par, una reforma del procedimiento preferente y sumario de garantía de los derechos ante la jurisdicción ordinaria. En el sentido de configurar un procedimiento unificado, con independencia del orden jurisdiccional donde se haya producido la violación del derecho fundamental, y de reforzar la justicia cautelar a fin de proporcionar una garantía provisional de tutela judicial, cuando existan indicios de buen derecho. Porque la protección de un derecho fundamental a tres años de haberse producido el acto lesivo resulta inaceptable.
La reforma del amparo contempla una positiva medida que afecta a la jurisdicción ordinaria, como es la modificación del incidente de nulidad de actuaciones, a fin de incentivar el papel de los jueces como garantes habituales de los derechos. Para ello se amplía su objeto, no sólo para los supuestos en los que se produzca una situación de indefensión o incongruencia en la tutela judicial, sino también cuando exista cualquier vulneración de los derechos fundamentales. Ciertamente, esta medida obligará a cambiar la lógica de comportamiento jurisdiccional de los jueces ante sus propias resoluciones.
Pero el grueso de la reforma del amparo constitucional afecta sobre todo a dos temas de especial calado: el primero concierne al carácter objetivo de la demanda, en la medida que ahora el recurso habrá de justificar una decisión sobre el fondo del asunto por parte del Tribunal Constitucional, en razón de su especial trascendencia constitucional. Y ésta se habrá de apreciar: atendiendo a la importancia que la decisión tenga para la interpretación de la Constitución; para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Es decir, la reforma parte de la base de que los intereses subjetivos del ciudadano han de ser garantizados esencialmente por la jurisdicción ordinaria, mientras que el Tribunal Constitucional ha de atender de forma principal aquellos casos novedosos que, en razón a los criterios expuestos exijan su pronunciamiento. A más de veinticinco años de jurisprudencia constitucional consolidada sobre una buena parte de los derechos fundamentales, esta reforma es razonable. No sólo para paliar los graves déficit del Tribunal, sino también para que ejerza de auténtica jurisdicción constitucional y no de tercera instancia judicial. Lo que hace preciso un cambio en la cultura jurisdiccional del Tribunal. Explícitamente, ello significa que el Tribunal y el resto de operadores jurídicos (jueces, abogados, recurrentes, etc.) han de asumir que de las doscientas sentencias de amparo que dicta al año, habrá de pasar -por ejemplo- a no más de veinte. Con ello no se trata de dejar de amparar, sino hacerlo de otra manera.
El otro pilar de la reforma es la inversión del trámite de admisión de las demandas. A diferencia de la regla actual, con la modificación se pasa de comprobar la inexistencia de causas de admisión a la verificación de una relevancia constitucional de la demanda de amparo, que el recurrente habrá de convencer al Tribunal que existe.
Finalmente, se establece que el conocimiento de los recursos de amparo corresponde a las Salas del Tribunal y a las Secciones. Pero esta desconcentración de funciones es una medida incoherente. Porque, si parece evidente que la reforma camina en la dirección de una objetivación del amparo, quien debe resolver los casos que presenten especial trascendencia constitucional no puede ser otro que el Pleno del Tribunal. En él radica la autoridad de su jurisprudencia que ha de vincular a los jueces y tribunales ordinarios para la tutela de los derechos fundamentales.
Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Pompeu Fabra.
