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El escaño, del diputado; la disciplina, del partido

La ruptura de la disciplina de voto que protagonizaron el martes en el Congreso 14 diputados del PSC reabre el debate sobre los límites en la actuación de los cargos públicos

Momento de la votación en el Congreso de los Diputados
Momento de la votación en el Congreso de los Diputados

La ruptura de la disciplina de voto que protagonizaron el martes en el Congreso 14 diputados del PSC (13 votaron en contra de sus compañeros del PSOE y Carme Chacón no participó en esta votación soberanista) vuelve a reabrir el debate sobre los límites en la actuación de los cargos públicos y la fidelidad que deben a las siglas por las que fueron elegidos. Aunque el Tribunal Constitucional ha dejado claro desde 1983 en varias sentencias que el escaño pertenece al diputado y no al partido, los reglamentos que aplican los grupos parlamentarios dejan poco margen a la discrepancia.

Las actuaciones de los diputados díscolos son la excepción en la vida política española y nunca salen gratis. Lo más habitual es que se salden con una sanción económica, como va a ocurrir con los diputados del PSC, y en alguna ocasión hasta con la expulsión del partido. Las votaciones en un Parlamento, una Diputación o un Ayuntamiento resultan así prácticamente un mero trámite, pues el resultado es previsible en función del número de escaños de cada fuerza política.

La dinámica de voto es muy diferente en algunos países de nuestro entorno con listas abiertas, donde los diputados responden ante sus electores, no ante el partido, porque se eligen de manera individual. Por eso no sorprende que voten de manera distinta. El pasado 5 de febrero, por ejemplo, los diputados del partido conservador británico se dividieron cuando se aprobó el matrimonio homosexual: 140 votaron en contra de la ley y 132 a favor.

Lo mismo sucede en Estados Unidos, donde el presidente de turno ha de ganarse los votos de su partido para sacar adelante leyes trascendentales de su mandato. Un escenario así resulta impensable en España, tal y como se ha ido definiendo el sistema político vigente, que desde algunos sectores se califica de partitocracia.

En Izquierda Unida no existe la obligación de seguir una consigna

Alberto Garzón tiene 27 años. En las últimas elecciones generales encabezó la lista de Izquierda Unida por Málaga y se convirtió en el diputado más joven del Congreso. Su discurso es inusual en un parlamentario. “La disciplina de voto es el reflejo de cómo funciona la mayoría de partidos. Son endogámicos y oligárquicos, y están controlados por unos pocos que acaban tejiendo unas redes clientelares y un mercadeo de votos”. Para él, las votaciones en los Parlamentos tienen “más de teatro que otra cosa”, porque la disciplina de voto “anula el debate político, que es la esencia de una Cámara, y el diputado se convierte en un mero títere”.

Diversos juristas coinciden en que la disciplina de voto no es otra cosa que una consecuencia del sistema electoral de listas cerradas. “La legitimidad del partido para dar directrices al militante-representante quedaría reducida si hubiera sido elegido en un sistema de listas abiertas o incluso de pequeñas circunscripciones con elección de un único representante”, dice José Antonio Montilla, catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Granada. “Se trataría, en definitiva, de reforzar la vinculación directa del diputado con el electorado, para que no solo sea una ficción jurídica”, añade.

Elena Valenciano, vicesecretaria general del PSOE, considera que “si los parlamentarios fuesen elegidos de otra manera, la cosa sería distinta, pero el sistema es así”. Ella defiende a pies juntillas la disciplina de voto. “Hay que saberla manejar con inteligencia, pero debe existir para velar por la fidelidad del grupo parlamentario”, dice. A Valenciano solo le parece razonable que la libertad de voto se pueda acordar “por razones de conciencia” y de manera excepcional. Sucedió, por ejemplo, con las sucesivas leyes del aborto. PSOE y CiU dieron libertad a sus diputados, igual que hicieron cuando el Parlamento catalán aprobó la prohibición de las corridas de toros.

Un diputado balear del PP votó contra una ley lingüística y fue expulsado

Alberto Garzón explica que en Izquierda Unida no tienen disciplina de voto: “Ni nos hace falta”, señala. Así se explica que los diputados del grupo, denominado Izquierda Plural, hayan votado distinto en esta legislatura y en la anterior. “En los temas de calado coincidimos plenamente, pero en las cuestiones territoriales podemos discrepar”, admite. Valenciano comparte la idea de que las cosas se ven distintas desde un territorio que de otro, pero añade que “más difícil es ponerse de acuerdo en el Parlamento Europeo, donde los intereses de los Estados son muy distintos, y se logra aunar una posición en la mayoría de los temas”. No ocurrió así el pasado martes en el Congreso con los diputados socialistas a propósito del derecho de autodeterminación, pues los representantes del PSC tienen una visión distinta de los del PSOE y así se verbalizó en la votación.

Ana Sanz, profesora de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona, explica que el actor principal de la cámara legislativa es el grupo parlamentario, no el diputado. La Constitución blindó a los partidos políticos desde el momento en que el artículo 6 les reconoce que “concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular” y los considera “instrumento fundamental para la participación política”. Sin embargo, el mismo texto también dice que “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”, por lo que la Constitución no es ningún impedimento para establecer listas abiertas siempre que se cambiase la ley electoral. Es más. El artículo 67.2 establece que “los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”, pero las direcciones de la mayoría de partidos están muy lejos de permitir esa libertad de actuación.

Los partidos en la Constitución

Artículo 6. “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

 Artículo 23.1 “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

Artículo 67.2 “Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”.

Artículo 68.1 “El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”.

Artículo 69.2. “En cada provincia se elegirán cuatro senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica”.

Sanz califica de “cínico” que se invoque libertad de voto cuando se plantea un tema que se ha debatido en los órganos del partido. Este razonamiento resulta más complicado de aplicar en el caso de lo ocurrido con los diputados del PSC, pues es un partido distinto del PSOE, aunque encuadrados en el mismo grupo parlamentario, y los socialistas catalanes llevaron el derecho a decidir en su programa electoral de las autonómicas, no en el de las generales.

Susana Ros es diputada del PSOE por Castellón y Manuel Altava, senador por la misma provincia. Sus visiones sobre el ejercicio del cargo son distintas. Ros defiende la disciplina de voto, “pero con coherencia, porque ha habido momentos en que al votar he pensado que las cosas se podían haber hecho de otra manera”.

Como ejemplo cita las medidas económicas aprobadas por el Gobierno del PSOE en 2010. “Los esfuerzos de la crisis se hubieran tenido que repartir de forma más equitativa, pidiendo más sacrificios a los que más tienen”, añade. En su opinión, la libertad de voto en circunstancias puntuales “es un indicador de salud democrática y en el ámbito territorial puede tener una visión positiva. La ciudadanía tiene que percibir esa coherencia del voto entre lo que decimos y lo que hacemos”.

Altava, por el contrario, tiene claro que se debe a su partido, el PP, y a los postulados que defiende. “Si te presentas por unas siglas has de regirte por una disciplina de voto. Si no, ve por libre”. La profesora Ana Sanz coincide con él en que “detrás del diputado están los militantes, pero también los electores”. Elena Valenciano es de la misma opinión y tiene claro que “cuando alguien acepta entrar en una lista es porque admite las reglas”. Por eso se muestra crítica con los díscolos. “Lo que no puede ocurrir es estar bajo el paraguas de unas siglas y no respetar lo que se decide. Si no están de acuerdo, que se vayan, pero vivir fuera del grupo parlamentario es muy duro. Casi nadie quiere irse”, sentencia de manera genérica y sin referirse expresamente a lo ocurrido con el PSC.

Las formaciones políticas son representantes de la voluntad popular

El senador Altava dice que nunca ha tenido problemas de conciencia ni se ha sentido violentado, porque nunca ha votado distinto de lo que pensaba. “Me han dejado trabajar y aportar mis iniciativas”. Desde el otro extremo del arco parlamentario, Alberto Garzón alerta sobre los peligros de que se “incentive la mediocridad con la lealtad partidista” y se “profesionalice la política con la ley de hierro que se impone” desde los órganos de dirección.

En Alemania, la disciplina de voto está erradicada de la Constitución de 1949. El artículo 38.1 determina que “los diputados serán representantes del pueblo en su conjunto, no ligados a mandatos ni instrucciones, y sujetos únicamente a su conciencia”. En teoría, la Constitución Española también permite la libertad de actuación a los diputados y senadores con el ya citado artículo 67.2, pero no es así. En teoría “la relación se establece entre el representante y el electorado”, insiste José Antonio Montilla, pero, en la práctica, “el partido puede controlar al diputado en su condición de militante y como tal debe responder ante la militancia, no ante el cuerpo electoral”. Eso obliga al cargo público a “seguir los principios básicos que identifican al partido y de ahí que no sea habitual que actúen al margen de las directrices de los partidos, salvo que rompan con él”, dice. De esta manera se corre el riesgo del transfuguismo, pero también de expulsión del partido.

Elena Valenciano defiende la fidelidad al grupo parlamentario

En el caso de Antoni Pastor, diputado del PP en el Parlamento balear, ocurrieron ambas cosas. En junio de 2012 fue el único de los 35 diputados que rompió la consigna del grupo y votó en contra de reformar la ley de la función pública que impulsó el Gobierno de José Ramón Bauzà.

“Lo hice porque siempre he defendido la inmersión lingüística y esa ley acaba con un modelo que ha estado muchos años vigente”, explica. Ahora mantiene su escaño, pero está en una suerte de limbo parlamentario, sin que pueda intervenir en el debate de política general y solo se le deja hacer una pregunta al Gobierno regional en uno de cada tres plenos. También es alcalde de Manacor, donde gobernaba con mayoría absoluta y donde lo sigue haciendo con otras siglas después de que el PP expulsara también a 7 de los 10 concejales que aún le apoyan.

El caso de Pastor es extremo. La ruptura de la disciplina de voto se castiga habitualmente con una sanción. El anterior precedente en el caso del Grupo Parlamentario Socialista se remonta a 2010, cuando el entonces diputado Antonio Gutiérrez, exsecretario general de Comisiones Obreras, se abstuvo en la votación que convalidaba el decreto de reforma laboral. Celia Villalobos también fue multada cuando votó a favor de la ley del matrimonio homosexual que el PP, su partido, acabó llevando al Tribunal Constitucional.

“Representan a los ciudadanos”

El Tribunal Constitucional estableció en 1983, en dos sentencias pioneras, que el cargo público pertenece a quien lo ostenta y que el partido no puede desposeerlo mientras dure el mandato, sea por la ruptura de la disciplina de voto o por cualquier otra causa sancionable.

El primer caso que llegó al alto tribunal fue el de Miguel Ángel Bellido del Pino, alcalde de Andújar (Jaén), que en agosto de 1980 fue expulsado del PSOE y de la corporación municipal a los cuatro meses de llegar a la alcaldía. El partido quería nombrar a otra persona que no fuera él, pero Bellido se negó a dimitir para que corriera la lista y eso desencadenó el conflicto. El Tribunal Constitucional argumentó que el artículo 23.1 de la Constitución consagra el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes y que, por tanto, “la permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores y no de la voluntad del partido”.

La sentencia recuerda también que el artículo 6 reconoce la función de los partidos en el pluralismo político, pero “el derecho a participar corresponde a los ciudadanos y no a los partidos; los representantes elegidos lo son de los ciudadanos y no de los partidos, y la permanencia en el cargo no puede depender de la voluntad de los partidos, sino de la expresada por los electores”. La sentencia llegó cuando el mandato municipal tocaba a su fin, por lo que la restitución de Bellido en el cargo duró muy poco.

Unas semanas después, el Constitucional dictó otra sentencia que todavía se invoca, de la que fue ponente Francisco Rubio Llorente. El fallo también ordenó que fueran repuestos cinco concejales del PCE, entre ellos Cristina Almeida, que habían sido expulsados del Ayuntamiento de Madrid tras un enfrentamiento con la dirección comunista. Esa sentencia razona que los partidos no son órganos del Estado, por lo que solo pueden ejercer su poder sobre las personas que forman parte de él. Sin embargo, añade que la elección recae sobre personas determinadas y no sobre los partidos que los proponen, de manera que “su permanencia en el cargo no puede quedar subordinada a ningún poder que no emane también de la voluntad popular”. Por todo ello, la sentencia estableció que un artículo de la ley electoral vigente entonces violaba el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos y lo anuló.