La “desamortización” del dominio público litoral

Cuando se aproxima el año 2018, en el que se extinguirán las concesiones compensatorias establecidas por la ley vigente, el Gobierno de Rajoy ha elaborado un anteproyecto de nueva Ley de Costas que es un torpedo a la línea de flotación de los intereses generales en la costa, aunque lo califica sin pestañear como “medio eficaz para proteger la integridad del dominio público marítimo-terrestre y preservar su uso común”…“que se orienta a garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad jurídica” y señala que “el Estado asume la función de garante de la protección y defensa del demanio marítimo-terrestre”. Dime de lo que presumes y te diré de lo que careces.

Se afirma, como no podía ser de otra manera por un Gobierno que tiene el tic compulsivo de amparar todas sus acciones y contradicciones en las herencias recibidas, que “la seguridad jurídica es el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea indispensable para superar el marco anterior”…y que “su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto".

El Gobierno pretende conseguir la tan cacareada seguridad jurídica aceptando los planteamientos privados menos respetuosos con el dominio público marítimo terrestre, que reclaman supuestos "derechos adquiridos" a mantener el uso exclusivo y permanente de un trozo de costa, y resolviendo a su favor todos los contenciosos e ilegalidades anteriores y posteriores a la ley, olvidándose de que la presión de los intereses especulativos en la costa es insaciable y si esta nueva ley cede a los mismos, en seguida aparecerán nuevas reivindicaciones privatizadoras.

No es por casualidad que el anteproyecto cuenta con una valoración muy positiva de la CEOE porque “dará mayor seguridad jurídica a las relaciones en el litoral y terminará con la actual situación de incertidumbre” y es denostada por las asociaciones que defienden el medio ambiente.

Conviene tener claro que no existe una Ley de Costas eficaz que no sea problemática en unos u otros frentes. Siempre existirán jugadores de ventaja y la Administración debe garantizar frente a ellos el interés general.

Es necesaria una aplicación eficaz, inteligente y también prudente de la ley existente, pero no su demolición ni la de sus objetivos y principios jurídicos, única demolición a la que se atreve este Gobierno.

La crisis inmobiliaria, que reducirá sin duda la presión urbanizadora sobre el litoral, podría haber sido una buena oportunidad para aplicar la ley en todo su contenido, pero la lectura que hace el Gobierno es que es una ocasión para desmontarla favoreciendo intereses particulares clientelares concretos y un modelo caducado de desarrollo del litoral y del turismo.

Algunas de las medidas destacadas de la nueva ley son las siguientes:

Concesiones y autorizaciones

El plazo máximo de referencia para el otorgamiento de cualquier concesión pasa con la nueva ley de 30 a 75 años y para las autorizaciones de 1 a 4 años. La ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. Con esta medida el Gobierno hace un magnífico regalo de cumpleaños a los concesionarios, que seguramente sabrán agradecerle.

La cifra de 75 años no guarda relación con los plazos de amortización financiera o tecnológica de cualquier inversión privada en el dominio público litoral que son normalmente inferiores a los 30 años. La rentabilidad de un “chiringuito de playa” bien situado, con tres meses de temporada, es mayor que la de un restaurante o un hotel de tres estrellas durante todo el año en terreno propio, en la misma zona, siendo su inversión mucho menor. ¿Por qué tienen los concesionarios actuales más derecho que los demás ciudadanos a que le renueven sin concurso sus concesiones de ocupación de dominio público por periodos interminables?

Se trata de obviar la titularidad del Estado y la intransferibilidad del dominio público a través de la autorización de larguísimos plazos en los que la memoria administrativa se pierde y el uso privativo y la degradación del dominio público natural se consolidan, creándose una apariencia social de propiedad y un statu quo que hace que la recuperación del demanio ocupado al extinguirse una concesión, o la de una ocupación ilegal, se consideren una expropiación ilegítima y un atentado contra la propiedad privada sacrosanta. Además, antes de que transcurran semejantes plazos gobernará otra vez el PP y llegará una nueva amnistía.

Exclusiones del dominio público marítimo terrestre

Los nuevos criterios para la definición y para la exclusión del dominio público marítimo terrestre van a suponer una privatización histórica de una parte de estos espacios y la desafectación y venta posterior a particulares de espacios de dominio público desafectados, una auténtica “desamortización”, de la que alguien se beneficiará y una posible nueva fuente de favoritismos y de corrupción, como ya lo fue en su día.

a. Definición

En cuanto al alcance de los mayores temporales conocidos, como criterio para la definición del dominio público marítimo terrestre, se estará a las referencias comprobadas. Los criterios que se establecen son una verdadera locura. “Se deberán revisar los deslindes cuando los mayores temporales conocidos, no hubieran alcanzado el límite establecido en el deslinde, en al menos cinco ocasiones, en los diez años inmediatamente anteriores a la fecha en la que se haya practicado el deslinde, o en defecto de referencias conocidas en ese periodo, en los diez años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley”.

Como es evidente, no existen registros documentados ni fiables del alcance de los temporales en todos los puntos de la costa, por lo que es imposible demostrar lo que pasó precisamente en los diez años anteriores a la fecha del deslinde o de la aprobación de la ley a lo largo de toda la costa.

A efectos del dimensionamiento de obras marítimas se utilizan periodos de retorno entre 100 y 500 años. Para la definición del dominio público marítimo terrestre la nueva ley considera un periodo de retorno muy inferior a los dos años. Se trata de nuevo de implantar una amplia discrecionalidad (es decir inseguridad jurídica), que es la tónica general de la nueva ley. Esta decisión al igual que la siguiente sobre las dunas son, además, técnicamente inoportunas dada la subida comprobada del nivel medio del mar.

b. Dunas

“Se eliminan del concepto de demanio natural las dunas artificiales y las dunas muertas, entendiendo por éstas los sistemas arenosos de carácter fijo que no contribuyen a garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa.” ¿Qué es una “duna artificial”, cuando la propia definición de duna recogida en la misma ley implica su creación por causas naturales? ¿Y una duna muerta? ¿La que no se desplaza? ¿Por ejemplo, las dunas de Corrubedo deben ser extraídas del dominio público marítimo terrestre? ¿Y las de Doñana? ¿Veremos en unos años como se urbanizan estos espacios, como pasó hace años con las de las playas de Panjón o de la Antilla entre otras muchas.

La nueva ley limita la inclusión de las dunas en el dominio público: “hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”. El Reglamento de la Ley de Costas de 1988 establece esa limitación solamente para las dunas fijadas por la vegetación. Las dunas sin vegetación están actualmente todas incluidas en el demanio.

Esto supone que solo estarían incluidas en el dominio público las dunas de la primera cadena más próxima al mar, y siempre que se demuestre una relación directa entre éstas y la estabilidad de las playas, lo que puede complicarse, si es lo que se quiere, por ejemplo, en playas encajadas o apoyadas en obras marítimas.

Los criterios para la aplicación de esta norma son por lo tanto muy delicados porque pueden desproteger y permitir la urbanización de multitud de sistemas dunares como, por ejemplo y solo en Galicia, los de playas muy relevantes como: Limens, Barra, La Lanzada, Areabrava, Corrubedo, Das Furnas, Ancoiradoiro, Louro, Carnota, Trece, Traba, Baldaio, Doniños, San Xurxo, Valdoviño, Santa Marta de Ortigueira, Viveiro o Foz, y otras muchas en toda la costa.

c. Instalaciones de cultivos marinos y salinas

La nueva ley establece que se excluirán del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, destinados a actividades de cultivo marino o a salinas marítimas, aun cuando sean naturalmente inundables. Se trata de otra disposición dirigida a zanjar a favor de intereses privados, con nombres y apellidos, situaciones muy concretas, referidas a salinas utilizadas como tales o para cultivos marinos y que son, en general, terrenos bajos, inundables naturalmente, en los que se retiene y distribuye el agua con obras artificiales.

Con cualquiera de las leyes de Costas aprobadas, hasta las menos proteccionistas, esos espacios son calificables de dominio público marítimo terrestre por ser terrenos inundables por las mareas, hayan sido o no deslindados como tales. Tampoco hay razón alguna para que estas actividades económicas no se puedan desarrollar en régimen de concesión, como hasta ahora, o con más motivo si se amplía el plazo a 75 años, y haya que regalarles el espacio de las salinas a los concesionarios.

Se trata de una auténtica fechoría desamortizadora que favorecerá directamente a algunos personajes, que han ocupado puestos relevantes en el Partido Popular y en el Gobierno. La ley y el dominio público puestos una vez más al servicio de intereses privados por un Gobierno plagado de altos funcionarios (Abogados del Estado, Registradores, TACs, etc).

No contentos con lo anterior, la nueva ley hace mención expresa, como actividades permitidas en la zona de protección, porque no pueden tener otra ubicación, únicamente a los establecimientos de cultivo marino o las salinas marítimas, no sea que exista algún problema si estas instalaciones no solo ocupan el dominio público que se les regala, sino también zona de protección.

Y para completar la super- protección de la actividad privada de cultivos marinos, se establecen en la nueva ley unos cánones específicos super-reducidos, tanto de ocupación, para el caso de que quede alguna instalación (diques, etc) que siga estando en el dominio público, como de explotación por los altos rendimientos que se obtengan por metro cuadrado. Estos cánones se benefician además, de acuerdo con la ley, de bonificaciones, del 40% o del 25% por adhesión a sistemas de gestión y auditoría medioambiental.

Todo queda atado y bien atado. Encargo atendido.

d. Isla de Formentera

Para la Isla Formentera, en un alarde de equidad y de respeto al principio de universalidad de las normas, se establece un criterio de deslinde diferente del resto la costa, que se concreta en el flujo y reflujo de las mareas (que tienen en la Isla una carrera máxima de algo más de 20 cm).

Para la Isla de Formentera se hace también una definición de playa distinta de la general, exigiendo a los “arenales o pedregales” que tengan una “superficie casi plana”, por lo que cualquier playa que tenga escarpes, dunas, taludes, etc, no lo sería en dicha isla.

e. Paseos marítimos y ribera del mar

La línea exterior de los paseos marítimos que la Administración General del Estado haya construido, durante el periodo comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la entrada en vigor de la presente ley, se entenderá a todos los efectos como línea interior de la ribera del mar.

Ese criterio ya existe con legislación actual, pero supone la desafectación de cualquier paseo marítimo construido sobre el dominio público en régimen de concesión.

f. Exclusión discrecional, ex lege, de determinados núcleos de población de la costa.

Se excluyen discrecionalmente del dominio público-marítimo terrestre 10 núcleos de población que se enumeran en un anexo de esta ley, con la extensión que allí se establecerá, cuyos terrenos pasarán a ser bienes patrimoniales.

Se trata de una exclusión sin justificación objetiva ni límite alguno que arrastrará una serie de peticiones de exclusión en cadena. Sin duda otra voladura controlada de la Ley de Costas.

Este Anteproyecto quiebra así el principio esencial de la legislación de Costas de que todos y cada uno de los 8.000 kilómetros de litoral español, son un bien de todos cuya titularidad pública está especialmente protegida en la Constitución Española (Artículo 132. 2): “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial…” La solución evidente para obviar esta protección constitucional es modificar la definición de dominio público, rompiendo el principio de aplicación universal a toda la costa.

g. Deslindes

Por otra parte se le abre ahora a la Administración un nuevo capítulo de revisión de los deslindes, para tener en cuenta todas las modificaciones anteriores, cuando en 24 años no ha sido capaz de realizar los deslindes de toda la costa, debiendo ahora, además, inscribir obligatoriamente en el registro todos espacios deslindados lo que supone una avalancha de inscripciones y anotaciones registrales.

La nueva ley introduce otras modificaciones sobre las zonas de protección y de tránsito, las situaciones de “fuera de ordenación” de la ley de 1988, la transmisión de concesiones, la utilización del dominio público marítimo- terrestre y de las playas, la denominada cláusula anti-Algarrobico, las definiciones incorporadas, etc, igualmente graves que no tienen cabida en un texto periodístico necesariamente breve. Como dice el Preámbulo de la nueva ley:

“En suma, esta reforma pretende sentar las bases de un uso del litoral que sea sostenible en el tiempo y respetuoso con la protección medioambiental. Con este fin, los cambios que se introducen otorgan certeza y claridad, al tiempo que resuelven los problemas que a corto plazo planteaba la legislación anterior”. Amén.

Fernando Palao fue secretario de Estado de Transportes en el anterior Gobierno socialista