La rebelión desleal de Karlsruhe

En una sentencia histórica, el Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht, BVerfG) ha abierto una nueva etapa en su ya dilatada trayectoria de encuentros y desencuentros con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). La interacción entre Karlsruhe y Luxemburgo es la historia de la pugna entre dos de las jurisdicciones más poderosas del mundo por imponerse a sí mismas –y a los ordenamientos jurídicos que les corresponde garantizar– por encima de la otra.

La sentencia del BVerfG de 5 de mayo de 2020 (disponible en inglés aquí) es el resultado de años de debate acerca de las funciones que corresponden al Banco Central Europeo (BCE) en la gestión de situaciones de crisis económica en la zona euro. Ese debate se había mantenido dentro de los márgenes de lo razonable y de la lealtad institucional, aunque en 2016 el caso Gauweiler marcó el inicio de un punto de inflexión que se ha materializado con la sentencia adoptada ahora por el BVerfG.

En esta sentencia se declara que el BCE tiene competencia para comprar deuda soberana en mercados secundarios únicamente si justifica de manera suficiente que existe una relación de proporcionalidad entre esa medida monetaria y sus efectos puramente económicos. Según el Tribunal alemán, ello implica necesariamente que las condiciones centrales de tales programas deben estar predefinidas de antemano, y no quedar diseñadas de modo flexible y abierto para permitir su adaptación en función de la evolución de las circunstancias.

A partir de aquí, el BVErfG concluye que tanto el BCE como el TJUE actuaron fuera del marco de sus competencias (ultra vires) con relación al programa de compra de deuda pública lanzado por el BCE en el año 2015. El primero, por no realizar adecuadamente el examen de proporcionalidad mencionado; el segundo, por no fiscalizar de manera adecuada la actuación del BCE. En consecuencia, el tribunal constitucional alemán declara por vez primera a una sentencia del TJUE como inaplicable en Alemania y se autoatribuye la capacidad de decidir sobre la validez de la actuación del BCE (institución de la UE cuyo control corresponde exclusivamente al TJUE) dentro de Alemania.

Hay que reconocer que los reproches dirigidos a Luxemburgo tienen parte de razón. Antes de dictar esta sentencia, el BVerfG había remitido al TJUE una cuestión prejudicial, ofreciéndole la posibilidad de revisar en profundidad (y de anular, en su caso) las actuaciones controvertidas del BCE. Sin embargo, en su sentencia Weiss, dictada en diciembre de 2018, el TJUE declinó realizar una revisión exhaustiva, limitándose a enjuiciar los elementos formales de la actuación del BCE y a aceptar los objetivos perseguidos por su programa de deuda pública, sin analizar de manera pormenorizada los efectos económicos de esta.

No obstante, la posición de Luxemburgo es del todo comprensible si se atiende al hecho de que los jueces ostentan solo una capacidad limitada para revisar el núcleo de las decisiones de carácter discrecional atribuidas a otras instituciones. Ha de recordarse que los tribunales son instituciones contramayoritarias carentes de legitimidad democrática y que, por ello, no pueden sustituir por su propio criterio las decisiones que encierran discrecionalidad política. La jurisprudencia del propio BVErfG ha reconocido desde antiguo esta limitación de las facultades de control reconocidas al poder judicial, aunque es cierto que lo ha hecho en menor medida que los tribunales de la Unión o los españoles.

Por ello –y por su tono beligerante– resulta sorprendente que, ahora, Karlsruhe haya llegado a afirmar que la sentencia Weiss del TJUE es “objetivamente arbitraria” e “insostenible desde una perspectiva metodológica”. En términos institucionales, estas afirmaciones equivalen a una declaración de guerra (lo cual explica las fuertes reacciones que la sentencia ha provocado de manera inmediata incluso en la comunidad jurídica alemana). El tribunal constitucional alemán ha hecho saltar por los aires cerca de setenta años de diálogo leal con Luxemburgo y ha socavado abiertamente la autoridad de la jurisdicción europea en un contexto de crisis sin precedentes para la UE, abriendo el camino a potenciales conductas disidentes en otros Estados miembros como Polonia o Hungría.

Pero el contenido y las implicaciones del movimiento de Karlsruhe van más allá del ámbito de las relaciones entre los Derechos nacionales y el Derecho europeo. Además, la posición del BVerfG añade un nuevo nivel de control sobre los programas de compra de deuda pública del BCE en respuesta a la crisis provocada por el coronavirus en la zona euro. Ciertamente, el BVErfG ha señalado que su sentencia no afecta a las medidas de asistencia financiera adoptadas durante la actual crisis, en clara alusión al programa de compra de deuda pública de 750.000 millones de euros que ha permitido controlar las primas de riesgo de Italia y España. Sin embargo, el elemento central de este programa es la flexibilidad, lo que se requerirá justificación a la vista de la predeterminación exigida por el BVerfG y hace augurar próximas impugnaciones ante los tribunales alemanes.

Dolores Utrilla Fernández-Bermejo es Profesora en la Universidad de Castilla-La Mancha y Assistant Editor en EU Law Live.