Hacia una nueva política industrial

Durante los últimos 25 años antes de la crisis más reciente las políticas industriales de carácter vertical o sectorial pasaron a un segundo plano, e incluso a ser denostadas por la mayoría de los países y el ideario de acción política de la Comisión Europea, la OCDE y otros organismos multilaterales. Todos ellos resaltaban la importancia de las políticas de competencia y laissez faire empresarial en las que la dinámica productiva de los países desarrollados parecía abocada más o menos automáticamente hacia la especialización en los tramos superiores de las cadenas de valor, I+D y servicios, mientras que el grueso de la actividad manufacturera se trasladaba a países menos desarrollados con costes laborales, sociales y medioambientales más bajos.

En aquel esquema, la acción pública debiera quedar circunscrita a políticas de carácter horizontal que aseguraran, de un lado, los dictados de la política de competencia, y de otro, condiciones de entorno (laborales, de infraestructuras o de comunicación) favorables para el desarrollo de la actividad empresarial. En este discurso, la política de innovación en los países desarrollados habría de especializarse en los segmentos superiores de la I+D en el marco de cadenas globales de valor. En teoría, el saldo neto no sería desventajoso para ninguna economía, y la especialización productiva de las economías desarrolladas transitaría más o menos automáticamente hacia actividades y/o segmentos de actividad con mayor valor añadido unitario.

La constatación del acentuado declive del sector manufacturero en los países desarrollados (entre 1980 y 2013 el peso de la indutria en el PIB de la UE bajó desde el 28 al 17%, y en España, desde el 23 al 13%) ha supuesto un vuelco en las anteriores premisas, reivindicándose una nueva política industrial (NPI) que reconoce que: (1) el proceso de surgimiento de actividades económicas y la mejora de la competitividad (capacidad de aumentar la participación en los mercados globales sin sacrificar los márgenes, reducir los sueldos, o recurrir al dumping social y medioambiental) de las empresas no es, por lo general, aleatorio, sino que responde a las estructuras y vocaciones productivas previas; y (2) las intervenciones públicas han de darse en el marco de políticas de mejora de los mercados, la competencia y las instituciones judiciales y regulatorias . Es decir, la NPI combina elementos verticales de cierta selección de actividades y políticas horizontales de facilitación del mercado y reforma institucional.

Hay al menos dos factores explicativos de este cambio en la orientación de las políticas. Por una parte, el anteriormente referido proceso de desindustrialización de los países centrales como consecuencia de la crisis financiera derivada de la descontrolada explosión de la burbuja del hiper-desarrollado (durante los años del laissez-faire económico) sector inmobiliario, en lugar de en otros de carácter manufacturero más innovadores. Por otro, la constatación de que el crecimiento de las manufacturas de China y otros países asiáticos se debió en parte a una decidida política industrial. Corea del Sur inició su carrera innovadora aplicando a partir de los años 50 del pasado siglo políticas sectoriales para promover la exportación. La misma Alemania fue capaz de mantener, e incluso expandir, nichos intermedios de su cadena de valor gracias a políticas industriales activas, consiguiendo además mayores beneficios del outsourcing y offshoring de otros segmentos.

La NPI busca promover la incorporación de la innovación como parte esencial del crecimiento

En este contexto, la NPI busca promover la incorporación de la innovación como parte esencial del crecimiento, de modo que la acción pública se basa en el fomento de la mejora de la productividad en cualquier sector de la economía sobre la base de la incorporación de conocimiento en los procesos productivos. A veces desarrollando e incorporando nuevas invenciones y/o innovaciones en los procesos, y en otras ocasiones, absorbiendo las innovaciones disponibles en los mismos.

Un reciente documento de la OCDE plantea que loa mejora de la competitividad debe basarse en “políticas para la innovación” en un sentido más amplio que el mero apoyo a la I+D, la construcción de infraestructuras tecnológicas, la aportación de recursos a la financiación del capital riesgo o la utilización de instrumentos financieros directos. En este sentido, el eje de la NPI debiera ser el apoyo al sistema de innovación en su conjunto —lo que se ha venido a llamar más recientemente ecosistema (empresas, administraciones, centros tecnológicos, universidades y centros de formación profesional, marco legal y regulatorio de los contratos, instituciones, etc.)— tratando de manera específica las debilidades o las insuficientes ligazones input-output entre actividades y con el mercado (global) que impiden la correcta competitividad de la producción en los mercados mundializados. De modo similar, la actual Estrategia de Especialización Inteligente de la UE (o S3, Smart Specialization Strategy, en la jerga comunitaria) trata de identificar a nivel regional actividades innovadoras, tecnologías, actores (empresas y centros de innovación) y reformas (instituciones) que ayuden a la diversificación de la estructura productiva y a la generación de mayor valor añadido, tanto por la modernización de sectores tradicionales, el desarrollo de actividades económicas nuevas, la atracción de inversiones, o la búsqueda de nuevos mercados.

De acuerdo con lo que señalan Stiglitz y Greenwald en su reciente libro La creación de una sociedad del aprendizaje, pensamos que el debate sobre la política industrial no debería centrarse en torno a si los gobiernos (nacionales/regionales) deberían aspirar a modelar la estructura productiva, sino que debería centrarse en la identificación de los itinerarios de desarrollo posibles dadas la especialización productiva vigente, las instituciones existentes y su capacidad de reforma, y las acciones factibles dados los escenarios de mercado globales.

José Luis Curbelo y Marian Scheifler, de la facultad de Derecho y Economía de la Universidad Camilo José Cela de Madrid, son junto con el profesor Cuadrado-Roura editores del monográfico Políticas Industriales para la competitividad de España, recientemente publicado por Revista de 3conomí4.