Se dice que cuando Europa encuentra la solución a una crisis, puede que esta ya haya pasado. Es un chiste que dejó de tener gracia durante la pandemia. Cientos de miles de muertes hicieron que las disputas familiares comunitarias quedasen aparcadas y que los países del norte, incluidos los guardianes de las reglas fiscales, se mostrasen inusualmente optimistas para forjar un plan que ayudase a los países del este y del sur del continente a recuperarse de la covid. La respuesta viajó en dos palabras: Next Generation, un programa gigantesco, de 723.800 millones de euros (la mitad en subvenciones), que nació con unos cuantos elementos novedosos. Se financia con deuda comunitaria, en vez de proceder de los presupuestos de los Estados miembros, y se paga solo cuando los receptores demuestran que están adoptando reformas legislativas y cumpliendo con los objetivos de la inversión.

España, con su vieja dinámica administrativa y su peculiar arquitectura institucional de capas de cebolla, se puso manos a la obra. La zanahoria del dinero comunitario era demasiado poderosa para dejar escapar la oportunidad, aunque a punto estuvo de descarrilar en el Congreso, el 28 de enero de 2021, el decreto que convalidaba la ejecución del fondo multimillonario (y que finalmente se salvó con el improbable apoyo de Vox).

El plan se convirtió en una especie de prueba de supervivencia sobre cómo podría funcionar la Unión Europea en el futuro —y de cómo responder a la creciente irrelevancia de sus empresas en el mercado internacional—. De paso, Europa avanzaría hacia la autonomía estratégica en varios frentes y sería más verde e inclusiva.

La experta en gestión pública Paloma Baena, que ha sido directiva de la OCDE y del Banco Mundial, lo percibió como algo realmente extraordinario. “Se abrió una ventana, y por ella entramos. Los fondos abrieron un camino que no existía”. El dinero se canalizó en dos programas: el llamado Mecanismo de recuperación y resiliencia (MRR) y la Ayuda a la recuperación para la cohesión de los territorios de Europa (React-EU). La jeringuilla que inyectaría el dinero en España se bautizó como Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia y fue concebido desde el Estado central, y no, como otros fondos europeos, con programas operativos desde las comunidades autónomas.

Agosto de 2026

Han pasado unos 30 meses y quedan otros tantos por delante hasta que en agosto de 2026 se dé por finalizado el plazo para la ejecución de los 163.000 millones asignados al país. La cantidad suma a los 69.500 millones iniciales otros 93.500 a través de una adenda (10.300 en subvenciones y el resto, en préstamos) aprobada por Bruselas el pasado otoño. Queda una cuenta atrás vertiginosa. El Ministerio de Hacienda, a preguntas de este periódico, destaca que ya se han lanzado las convocatorias más importantes de los 12 proyectos estratégicos (Pertes). El último balance del Ejecutivo, del mes de diciembre, asegura que se han resuelto convocatorias por valor de 33.600 millones, que están financiando más de 600.000 proyectos y que más de 400.000 empresas y autónomos y 150.000 personas físicas ya han recibido fondos europeos.

Pero la sensación del lado de las empresas es bastante menos luminosa y no hay datos para conocer con exactitud cuántos fondos han completado su ciclo: es decir, han sido autorizados, comprometidos, obligados y pagados. Además, una buena parte de ellos van a parar a entidades públicas (ayuntamientos, comunidades, centros de investigación o fundaciones) y solo un 39% recaen directamente en empresas.

El Estado ofrece abundante información en la Base de datos nacional de subvenciones y en la Plataforma de contratación del sector público, pero no es tan fácil seguirle la pista a lo que están ejecutando las comunidades autónomas ni saber qué parte de los pagos se realizan finalmente al sector privado. El último informe al respecto, publicado por Llorente y Cuenca a finales del mes pasado y elaborado por el equipo de Baena, habla de un balance mixto: la adjudicación a beneficiarios concretos para actuaciones concretas rondaría el 46% de la dotación original.

“Nos parece que va a un ritmo razonable, pero hay poco tiempo para ejecutar”, apunta Chus Escobar, socia responsable del Sector Público en EY España. “De la parte de subvenciones yo apostaría a que vamos a ser capaces de absorber más de un 90%”, aventura. Los cálculos que hace Joaquín Maudos, director adjunto del IVIE, desgranando hasta junio de 2023 las licitaciones convocadas una a una y también las subvenciones concedidas, estiman que “a la economía real habían llegado 24.000 millones de euros, lo que supone el 29% del total de fondos no reembolsables asignados a España en la primera fase. Pero si comparamos esos 24.000 millones que ya están en la economía real con los hasta ahora recibidos de Bruselas (37.000), la ejecución es del 65%. Lo que ocurre es que queda mucho por recibir”.

El panorama internacional no va mejor. Según datos de la Comisión, se han desembolsado solo 143.970 millones en subvenciones y 80.150 en préstamos, el 30% de los MRR, con una alta disparidad entre lo que hacen unos y otros. Italia y Portugal lideran los desembolsos y en total se han realizado 535 reformas y 402 inversiones, lo que supone un cumplimiento del 15% de todos los planes nacionales.

El Kit digital quizá sea un buen ejemplo de cómo hacer que algo funcione. Con 300.000 pymes beneficiadas, el Gobierno no duda en calificar sus datos de “excelentes”, tanto por la participación de empresas como, sobre todo, por la agilidad en la tramitación. Pero, tras años de casos de corrupción destapados por uso indebido de dinero público, es difícil mover un euro dentro de la administración sin garantías por duplicado. José Amérigo, socio de PwC Tax & Legal, intuía desde el primer minuto que la burocracia iba a ser una de las grandes dificultades para desplegar todo el potencial de los Next Generation. “La administración se gasta el dinero básicamente por dos vías, celebrando contratos y otorgando subvenciones. Gracias a mi experiencia previa en la Administración, sé las dificultades que surgen a la hora de ejecutar el presupuesto público cuando con los mismos funcionarios hay que multiplicar las licitaciones. Estos problemas, que estaban identificados, han aflorado. Eso no ha impedido que se lleve a cabo el trabajo, pero ha aplacado el ritmo y rebajado las expectativas de las empresas”.

Escobar recuerda que España tiene que seguir cumpliendo la ley de subvenciones y la de contratos y, además, la UE ha implantado controles adicionales que antes no existían relacionados con la medición de hitos y objetivos. Fruto de ello se ha puesto en marcha el llamado Cooffe, un sistema de medición que soporta la gestión del plan que cuantifica lo que hacen 4.315 entidades públicas y 17.000 proyectos que contribuyen al cumplimiento de los objetivos.

Manuel Hidalgo, profesor de la Universidad Pablo de Olavide, es de los que piensan que todas las actuaciones necesitan un control, “pero muchas veces esos controles se duplican y triplican. Eso lleva a un nivel de seguridad elevadísimo, pero también vuelve locos a los funcionarios y paraliza inversiones. Hable con cualquier funcionario, seguro que le dice que lo más teme es la llamada del interventor porque falta un papel”, ilustra. Cree Hidalgo que para el 2026 “puede estar comprometido todo el dinero al ritmo que vamos si aceptamos pulpo como animal de compañía. Es decir, si damos por bueno que las convocatorias se resuelvan”. Pero la ejecución real de los fondos es, dice, imposible, “no solo porque la administración no sea capaz, sino por la propia naturaleza de algunas inversiones”.

El Ministerio de Hacienda se defiende recordando que el Plan de Recuperación ha sido una buena oportunidad para simplificar los procedimientos. “Se ha generalizado el uso de declaraciones responsables, se han digitalizado los procesos, se han mejorado los sistemas de interoperabilidad entre administraciones para intercambiar información y se han reducido los requisitos de presentación de garantías, entre otras acciones”.

A los cuellos de botella burocráticos se han sumado los operativos. Los mismos funcionarios que diseñaron, por ejemplo, el Perte del vehículo eléctrico tuvieron que trabajar en el de descarbonización industrial o en el Perte naval. “A menudo las empresas no entendían cómo no salía convocado el suyo”, relatan desde varias consultoras. El afán de hacer programas muy ambiciosos, además, terminó recibiendo un baño de realidad. La convocatoria de 2022 del Perte del coche eléctrico dejó sin asignar nada menos que 2.182 millones de euros, el 75% de los fondos en juego. Un fracaso. Las alarmas comenzaron a sonar porque en el Plan de Recuperación el dinero no tiene vasos comunicantes, no se pueden dedicar fondos sobrantes a otros objetivos. Cecilia Medina, gerente de Innovación en Sernauto, recuerda por correo electrónico que esa primera convocatoria fue muy compleja, “tanto en burocracia como en estructura de los propios proyectos”. El avión tuvo que ser reparado en pleno vuelo. Las correcciones hicieron que el segundo intento fuese sustancialmente mejor, lo que animó a las empresas a presentarse. “Lo que siguen fallando principalmente son los tiempos, porque los proyectos de la sección de cadena de valor siguen esperando su resolución desde mediados de septiembre, fecha en que cerró la ventanilla”.

Cierto hartazgo

Algunos empresarios confiesan estar hartos. Una voz del sector turístico que pide anonimato describe que optó a unas ayudas a la digitalización que, teóricamente, debían publicarse en octubre de 2021. “No salieron hasta junio de 2022. Contratamos a una consultora, hicimos el proyecto en el que nos gastamos 80.000 euros. Se resolvió de forma provisional en mayo de 2023, con 10 meses de retraso. El secretario de Estado de Turismo tenía que firmar una encomienda a Segittur para que pudiera valorar los proyectos. ¡Solo en esa firma tardaron seis meses!”. La propuesta de resolución definitiva, por fin, les llegó en julio de 2023. “Otorgaron 25 millones a 148 empresas, y una fue la mía. Pero ahora falta otra firma para que sea definitiva, es un matiz legal. Llevamos un año y medio gastando dinero para ejecutar el proyecto, pero no nos han pagado nada. Cero. Mi sensación es que la administración pública se complica la vida de forma salvaje. Si una convocatoria de 2021 en el 2024 no se ha pagado, imagínese el resto”, protesta.

Otros testimonios trasladan problemas similares de manera anónima, pero de las contactadas, ninguna empresa beneficiaria se atreve a hacer críticas públicas a la tramitación.

En sectores más acostumbrados a manejarse con la administración el acceso a los fondos ha sido, quizá, menos engorroso. En Hiperbaric obtuvieron subvenciones para dos proyectos en un consorcio de varios socios. Carole Tonello, su directora de ventas, desgrana que tienen una experiencia bastante amplia en I+D, “con un equipo de tres personas altamente cualificado para montar las propuestas. Gracias a ello y con la ayuda de una consultora la verdad es que fue bastante rápido, con la sorpresa de que obtuvimos la mejor valoración en el Perte chip de este año”.

Otra empresa, PLD SPace, está desarrollando un lanzador español de pequeños satélites, enmarcado en el Perte Aeroespacial, y fue seleccionada como única contratista en una licitación de 40,5 millones de euros. Recibirá el 80% del dinero cuando entregue el prototipo, pero tendrá que devolverlo íntegramente a través de los royalties durante una década. Ezequiel Sánchez, presidente ejecutivo, explica que se trata de una compra pública precomercial y recalca que las empresas más innovadoras suelen estar habituadas a pedir fondos europeos. “En nuestro caso es un contrato, no una subvención. Tiene una parte de carga administrativa, mecanismos de pago que tienes que entender. Pero es lógico, la administración es garantista”. Aunque ha pedido un aval para poder contratar con la administración, admite que no se puede quejar: en el proyecto trabajan ya 170 personas.

Hay otro problema que quizá sea más doloroso que una burocracia poco saludable. A 31 de diciembre de 2023 podrían haberse generado más de 10.000 millones en remanentes, fondos que no se ha llevado nadie. Las estimaciones hablan de que hasta un 20% del dinero podría no llegar a ninguna parte cuando se complete el programa. Para Raymond Torres, director de coyuntura de Funcas, hay quizá un problema de base: “En sectores muy potentes, donde hay una cadena productiva, puedes complementar proyectos con fondos públicos. En los casos en los que partes de la nada, sin que exista un sector detrás, es mucho más complicado”.

El debate es complejo, tercia Carlos Victoria, profesor de economía en Icade, “porque por un lado está el miedo a financiar lo que ya iba a suceder [en el caso de la digitalización de las pymes, o la producción de coches eléctricos] y por otro, cualquier promoción de un sector tiene que tener políticas de impulso cuando estamos en una fase preliminar, como pasó con las energías renovables”. Ese es el componente esencial del Next Generation, la letra T de transformación, pero no se consigue de la noche a la mañana. Valentín Pich, del consejo de Economistas, pide un poco de sentido común. “Nos hemos vuelto todos locos. Pensar que se pueden emplear estas cantidades tan enormes en el corto plazo no es realista. Se exageró todo, se habló de que incrementaría la productividad. Pero eso no se crea así como así, necesitas la complicidad de los sectores empresariales. Muchas cosas no se improvisan”. Sin embargo, recuerda Paloma Baena, no deja de ser una cuestión de susto o muerte. “Si desaparece este modelo vamos a una guerra de mercado interno. A que Alemania o Francia inviertan por su lado. Vamos al pasado, retrocederemos”. Europa tiene que competir, suspira. “Nuestro futuro depende de que lo hagamos bien, y no solo en España”.

Reformas, préstamos y la resaca del día después

La adenda firmada en otoño abre paso a la concesión de otros 83.200 millones

El Plan de Recuperación tiene un lado que recuerda a aquella secuencia de Una noche en la ópera de los Hermanos Marx sobre la parte contratante de la primera parte. Se estructura en cuatro ejes, 31 componentes, 111 reformas, 142 inversiones, 595 hitos y miles y miles de indicadores y mecanismos de verificación. Bajo la maraña de números subyacen un centenar de leyes, planes e iniciativas, algunas aprobadas y otras en camino, como la ley de Start-ups, el Plan Nacional de Finanzas Sostenibles, la emisión de bonos verdes, el Plan estratégico de impulso a la Formación Profesional, el Plan de Digitalización y Competencias Digitales, las leyes de reforma de las Telecomunicaciones, del sector Audiovisual y de ciberseguridad 5G, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, la Estrategia de Transición Justa, la reforma de las pensiones y hasta la Ley del Deporte. Por ejemplo, uno de los casi 600 objetivos, el número 33, exige que para el segundo semestre de 2026 se hayan renovado 40.000 viviendas y 690.000 metros cuadrados de edificios no residenciales con una reducción de la demanda de energía del 30%.

El Gobierno ha dejado las reformas más difíciles para el final, pero el escenario político podría llegar a poner en jaque la misión. Por si fuera poco, en el tiempo que le resta de vida, el Plan de Recuperación tendrá que hacer frente a todos estos retos con una nueva herramienta: los 83.200 millones en préstamos que se negociaron en la adenda aprobada por los ministros de Economía y Finanzas de la UE el pasado 17 de octubre. “Todos estamos callados sobre este asunto”, reconocen en una de las big four. Entrarán en escena Cofides, el Banco Europeo de Inversiones y el ICO con la manguera de dinero en condiciones presumiblemente ventajosas. “Los centros directivos de la administración ya tienen la vida bastante complicada, si además le añades otros 80.000 millones en préstamos… la administración tiene poca costumbre de manejar riesgo de crédito”, advierte un consultor. ¿Hasta qué punto serán atractiva esa montaña de millones? Varios consultados creen que dependerá de los tipos de interés. “Habrá que ver cómo funcionan los sistemas de garantías y contragarantías, en qué medida se pueden encarecer estos productos, y en qué medida el coste indirecto de conseguir financiación a costa de someterse a la burocracia compensará a las empresas. Nos podemos encontrar con que el incentivo sea para aquellas inversiones que no tienen cabida en el mercado. Y si no la tienen, ya tienen riesgo de crédito”, explica Cándido Pérez, socio responsable de Infraestructuras, Transporte, Gobierno y Sanidad de KPMG en España.

En otro gran despacho ironizan con terminar haciendo un libro de anécdotas del Next Generation: “Por aquí, sobre todo al principio, pasaban proyectos de lo más esotérico, desde granjas de cerdos alimentadas con hidrógeno a hoteles submarinos”. Como ocurrió durante la pandemia con los préstamos del ICO, la colaboración de la banca será fundamental para determinar qué vale la pena financiar dentro de un marco que no dé lugar a que España se haga famosa por sus proyectos de dudosa utilidad. Y luego vendrá (otra cosa de la que también se habla poco) el fin del Next Generation, y con él la retirada del mayor programa de estímulo en la historia del Viejo continente. “Vamos a tener una pequeña resaca”, sonríe Chus Escobar, de EY, “pero en el mercado seguirán estando los préstamos. Además, tenemos los fondos del marco financiero plurianual 2021-2027 y vamos a tener un país mucho más digitalizado, sobre todo desde el punto de vista de la administración. El dinero para la transición ecológica no va a desaparecer”. Será el momento de comenzar a hacer auditorías de los años dorados de gasto.

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