'Stop' al abuso del decreto ley

El pasado 28 de marzo, el Tribunal Constitucional falló una sentencia objetivamente relevante, que supone una advertencia frente al uso abusivo del decreto ley, es decir, la legislación de urgencia del Gobierno. Una práctica gubernamental que ha abundado sin distinción de signo político desde la entrada en vigor de la Constitución. El Tribunal argumenta que el Decreto Ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, aprobado por el entonces Ejecutivo del PP no respondió a una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Entre otras modificaciones, suprimía los llamados salarios de tramitación en los procedimientos de despido: esto es, los ingresos correspondientes al periodo empleado por la autoridad judicial en decidir si el despido es o no procedente.

Según la sentencia, la reforma laboral del seguro de paro de 2002 no respetaba lo que preceptúa la Constitución: que la asunción excepcional de la potestad legislativa por el Gobierno responda a razones de urgencia contrastada. Así, el Tribunal concluye que el Gobierno de turno no aportó ninguna justificación que permitiese apreciar la existencia de la citada situación habilitante requerida por el artículo 86.1 de la Constitución, puesto que para razonar la urgencia de la reforma laboral, sólo aportó argumentos marcadamente teóricos y abstractos. En consecuencia, la falta de una defensa más sólida sobre la razón de ser del decreto ley, demuestra que el Gobierno se excedió en sus atribuciones.

A este respecto, hay que subrayar que si bien el decreto ley no es una norma que se circunscriba a situaciones de fuerza mayor o de emergencia, tampoco hay duda de que para su correcta aplicación es preciso que la situación de hecho sea excepcional, grave, relevante e imprevisible. Como la reforma laboral no respondía a estos requisitos, el resultado ha sido, casi cinco años después, una sentencia de inconstitucionalidad.

El tema tiene especial relevancia para la calidad del Estado de derecho, un concepto que en los últimos tiempos -dicho de pasada- aparece en boca de muchos, a veces de manera retórica cuando no especialmente espuria. Pero para lo que aquí interesa, el abuso de la legislación de urgencia es siempre un déficit, e incluso puede generar riesgos para el adecuado funcionamiento del sistema constitucional. En este sentido, cabe invocar de nuevo la advertencia de Hans Kelsen cuando sostenía que "el control de las ordenanzas de necesidad (el equivalente al decreto ley) resulta tanto más importante desde el momento en que en este campo cualquier violación de la Constitución significa un atentado a la frontera entre las respectivas esferas competenciales del Gobierno y del Parlamento".

Por ello, es importante que la jurisdicción constitucional, que es la única que puede hacerlo, fiscalice los límites constitucionales al ejercicio de la legislación de urgencia. Pues lo que está en juego es la propia división de poderes, porque el Gobierno no puede arrogarse cuándo y cómo quiera funciones que corresponden al Parlamento. Y eso es lo que ocurre cuando, como es el caso de la reforma laboral citada, el Ejecutivo no justificó razonadamente la situación de extraordinaria y urgente necesidad.

Claro que se podrá argüir que tras los cinco años transcurridos, la resolución del Tribunal es inocua a efectos prácticos. Porque se ha pronunciando sobre derecho histórico, es decir sobre una norma que fue derogada meses después de la tramitación del Decreto Ley 5/2002 como ley, y esta última redujo el alcance de algunas medidas e, incluso, suprimió las más controvertidas sobre el despido. Y además, las más duras sólo estuvieron vigentes medio año. Sin embargo, hay razones suficientes para no llegar a esta conclusión. En primer lugar, porque el Tribunal ha decidido entrar a valorar las razones de la urgencia expuestas por el Gobierno, un ámbito de decisión discrecional respecto del cual la jurisprudencia constitucional, desde la sentencia 111/1983, siempre ha mostrado no ya deferencia sino una extrema tolerancia. Es verdad, sin embargo, que la valoración se lleva a cabo a toro pasado, pero no se deja de tener interés desde una perspectiva de futuro, que el Tribunal -como siempre ha dicho pero ha practicado muy poco- se fije para valorar las razones de las urgencias gubernamentales, en la memoria contenida en el expediente de elaboración del decreto ley, en el preámbulo que lo justifica y en los debates parlamentarios de su convalidación por el Congreso. Sin duda, aquí se pueden encontrar datos objetivos que permitan calibrar la bondad constitucional de la decisión del Gobierno o si éste quiere dar gato por liebre.

Como quizá recuerde el lector, el decreto ley de reforma laboral se aprobó por el Gobierno de entonces tras el fracaso de las negociaciones con los representantes de trabajadores y empresarios. Ello dio lugar a una huelga general en junio de 2002. El Gobierno, tras la mayoría absoluta obtenida por el PP en 2000, disponía de una cómoda mayoría parlamentaria para aprobar como ley su reforma laboral, pero optó por el decreto ley cuya justificación el Tribunal cuestiona ahora por vaga e inconcreta y sin que en ningún momento se razonase de forma suficiente y objetiva, sobre cuáles eran los perjuicios y obstáculos invocados por el Gobierno para que la consecución de los objetivos de la reforma se siguiese por el procedimiento legislativo ordinario. En este punto, el Tribunal es explícito al censurar la adopción por el Gobierno de la reforma por la vía de la legislación de urgencia, porque la ausencia de razones que la justifiquen es una forma de neutralizar el ejercicio regular de la potestad legislativa por las Cortes Generales.

Y en segundo lugar, se hace preciso valorar los efectos de esta sentencia. Porque la supresión de los salarios de tramitación para los supuestos de despidos improcedentes en los que, de acuerdo con la reforma, el empresario optaba por la indemnización, estuvo vigente hasta que en diciembre el decreto ley fue derogado. Durante ese periodo (entre mayo y diciembre de 2002), los trabajadores despedidos de forma improcedente y no readmitidos por el empresario, no los percibieron. Se plantea, por tanto, si su situación resulta discriminatoria respecto de aquellos otros que sí fueron readmitidos durante la vigencia del decreto ley; o bien si la restricción era una opción legítima de política económica y laboral del Gobierno. Al ser una norma derogada, el Tribunal no ha entrado a valorar su constitucionalidad, pero no cabe excluir del todo que los afectados puedan plantear la reclamación al Estado ante la jurisdicción ordinaria.

Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra.