Reflotar la Constitución Europea
Decía Robert Schuman, en su declaración del 9 de mayo de 1950, que "Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto; se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho". Conviene recordar estas palabras, que forman parte del mito fundacional europeo, a la hora de abordar la cuestión de qué hacer con la Constitución Europea. Parto de la base de que la condición "para hacer Europa" que Schuman ponía por delante -"crear una solidaridad de hecho"- está ya realizada, con todas las imperfecciones que uno quiera, pero realizada, a través de los mecanismos de reparto de la riqueza que se establecen en el ámbito comunitario, lo que se llama vulgarmente Fondos Europeos, de los que países como el nuestro se han beneficiado tanto desde que somos parte de la Unión.
Si uno examina el mandato que el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) dio a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias de cara a la elaboración de una Constitución, es evidente que el actual proyecto de Tratado Constitucional lo desborda con mucho. Básicamente, Laeken solicitó que se clarificaran las competencias de la Unión Europea, se integrara una Carta de Derechos Fundamentales en el ordenamiento jurídico comunitario, y se prepararan las instituciones comunitarias de cara a futuras ampliaciones. Sin embargo, y por razones que no puedo discutir aquí por falta de espacio, pero que tienen que ver fundamentalmente con la celebración de la Convención sobre el Futuro de Europa, el resultado fue el texto que hoy conocemos.
Este texto no es, precisamente, una "realización concreta", sino un salto hacia delante en relación con lo que teníamos antes (los Tratados), verdaderamente exponencial. De hecho, muchos argumentaron en ese momento que la estrategia Schuman, la estrategia de los funcionalistas, había muerto con la aprobación del texto constitucional.
La historia posterior a la adopción del proyecto de Constitución Europea es bien conocida por todos, por lo que no es necesario recordarla aquí de nuevo. El proceso constituyente europeo se ha paralizado, entre otras razones porque muchos Estados miembros consideran que el texto constitucional es demasiado ambicioso, ya que supone, precisamente, "una construcción de golpe" de la futura Europa. Quizá fuera conveniente, a partir de aquí, volver a lo que sabemos que funciona en Europa, al menos de manera aproximada: la política de los pequeños pasos, de las realizaciones concretas. O como dice la vieja máxima funcionalista, la estrategia del reculer pour mieux sauter.
Desde esta perspectiva, más concreta, más realista, se podría pensar en eliminar de la Constitución la parte que más dificultades ha creado en algunos Estados miembros, que es la tercera parte de la misma, la relativa a las políticas de la Unión. En la Constitución quedarían, por tanto, las actuales partes primera, segunda, y quizá una versión muy simplificada de la cuarta. Es decir, en la Constitución quedaría lo que tiene que haber en una constitución, que es el diseño institucional básico de la Unión Europea (parte primera), los derechos fundamentales (parte segunda) y la forma de modificar la Constitución (actual parte cuarta).
¿Qué hacer con las políticas? Las políticas se podrían integrar en lo que actualmente constituye el Tratado de la Unión Europea. Es decir, los tres tratados actuales (Unión Europea, Comunidad Europea y Euratom) se refundirían en uno sólo dedicado exclusivamente a las políticas de la Unión. La mayor innovación que incluiría ese Tratado así refundido sería la eliminación de la estructura por pilares que hoy conocemos. Es decir, no sería necesario integrar la larga lista de políticas que establece el proyecto de Constitución en el nuevo Tratado que aquí propongo; con hacer unos ligeros retoques, y sobre todo, comunitarizar la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común) y la CPJMP (Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal), sería más que suficiente.
El encaje jurídico entre el Tratado y la Constitución vendría establecido por la propia Constitución, que establecería de manera clara una jerarquía normativa de la Constitución sobre el Tratado, y de estos dos textos sobre el resto del derecho comunitario derivado.
Esta propuesta, como todas las propuestas, solamente puede valorarse en función de sus potenciales ventajas. Desde mi punto de vista, las ventajas que la misma tendría podrían ser las siguientes. Primero, en relación con los países que ya han ratificado el texto constitucional actual, incluso por referéndum, entiendo que la ventaja fundamental es que no sería necesario celebrar un nuevo referéndum, ya que el texto constitucional resultante no sería sino una versión simplificada del anterior. Solamente deberían ratificar el Tratado, pero al consistir en un simple Tratado, no sería necesario un nuevo referéndum sobre el mismo (salvo que la propia Constitución nacional estipule lo contrario para los Tratados). Por ejemplo, en el caso español, no tendríamos que celebrar un nuevo referéndum para ratificar el nuevo texto constitucional, y bastaría con la aprobación parlamentaria para ratificar el nuevo Tratado.
Segundo, en relación con los países que han rechazado la Constitución (pienso fundamentalmente en los casos francés y holandés) entiendo que deberían celebrarse nuevos referendos en relación con el texto constitucional resultante. Sin embargo, y dejando a un lado cuestiones de política interna, que, desde mi punto de vista, son las que mejor explican los rechazos de ambos países al actual proyecto de constitución, sería mucho más sencillo defender el nuevo texto constitucional ante los electores: al fin y al cabo, ¿quién podría oponerse a una Constitución que lo único que hace es simplificar las instituciones comunitarias y establecer un catálogo de derechos fundamentales jurídicamente vinculantes para toda la Unión? Con respecto al Tratado, y salvo disposición constitucional nacional contraria, no sería necesario someterlo a referéndum, ya que bastaría con aplicar el procedimiento habitual de ratificación de Tratados internacionales que exista en cada uno de estos países.
Finalmente, están los países que han congelado los procesos de ratificación constitucional. De nuevo, creo que el cambio aquí propuesto sería un acicate para volver a poner en marcha dichos procesos, puesto que (pienso ahora fundamentalmente en el Reino Unido) siempre se podría argumentar que el nuevo texto es más razonable, realista, y moderado que el texto anterior.
En definitiva, quizá deberíamos tener más presentes a los padres fundadores de la Unión a la hora de intentar el reflote de la Constitución Europea.
Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid.
