El Estatuto vasco en el Congreso
El debate acerca del procedimiento parlamentario seguido en el Congreso de los Diputados con respecto a la proposición de ley sobre la propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi tiene una indudable relevancia jurídica. En este plano, la reflexión ha de comenzar por la naturaleza del Estatuto de Autonomía como norma jurídica. Formalmente es una ley orgánica. Pero sobre todo es la norma institucional básica de la Comunidad, porque así lo prescribe el artículo 147.1 de la Constitución (CE). Quiere ello decir que si bien es una norma derivada de la Constitución, ninguna otra norma del Estado puede modificar o modular su contenido salvo que la Constitución o el propio Estatuto así lo prevean. Además, su procedimiento de aprobación (en el caso de las comunidades autónomas que accedieron al autogobierno por la vía de la Disposición Transitoria 2ª CE y del artículo 151.2 CE, es decir, las llamadas históricas y Andalucía) y su procedimiento de reforma difieren del aplicable a la ley orgánica. Porque en primer lugar hay que estar a lo que establezca el propio Estatuto de Autonomía, y a ello sigue la aprobación por Ley Orgánica de las Cortes Generales. Por tanto, el Estatuto de Autonomía no puede ser equiparado sin más a una ley orgánica. Es algo más.
Cualquier consideración jurídica que se haga con relación a la reforma del Estatuto de Gernika no puede hacer abstracción de esta primera consideración. Especialmente, porque por mandato constitucional su aprobación siguió un íter legislativo en el que una asamblea de parlamentarios vascos en las Cortes Generales aprobó un proyecto; que posteriormente fue debatido en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, con el concurso y asistencia de una delegación de la citada Asamblea. Por su parte, la Comisión aprobó un texto que después -y no antes- fue sometido a referéndum en las provincias vascas. Y que el resultado afirmativo permitió su ratificación en las Cortes y la inmediata aprobación como ley orgánica. Así es como fue aprobado entonces. Y ahora, por vez primera, se aborda su reforma.
El planteamiento para instrumentarla, defendido en estas mismas páginas por el profesor Pérez Royo, basado en el paralelismo de las formas, es razonable. Es decir, que la reforma siga, en lo que hoy es posible, el mismo cauce que se empleó para la aprobación. Es razonable porque, ante la ausencia de concreción explícita de la propia Constitución sobre el procedimiento a seguir las Cortes Generales, y una vez que el proyecto fue aprobado, conforme a Derecho, en el Parlamento vasco -ciertamente, en una singular y controvertida votación en el orden político de la Cámara de Vitoria- parece lógico, por aplicación analógica, que la vía que sirvió para aprobar el texto sea la misma que la que se emplee para reformarlo. Aunque, desde luego, este paralelismo podría dejar de existir inmediatamente si la Constitución, de la que deriva el Estatuto, hubiese establecido una solución expresamente distinta. Pero al no hacerlo, al no explicitar como ha de ser aprobada esta ley orgánica, que no es una ley orgánica cualquiera, era razonable aplicar el paralelismo procedimental. Y también de forma analógica, lo era el seguir el procedimiento establecido en el artículo 137 del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los Estatutos del artículo 151.2 CE, que permite la remisión de la propuesta de reforma estatutaria a la Comisión Constitucional de composición paritaria de diputados del Congreso y del Parlamento vasco, que es en la actualidad la Asamblea proponente a la que se refiere la Constitución.
Por el contrario, es mucho menos razonable y resulta jurídicamente inconveniente que el procedimiento de reforma haya sido el establecido en una resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993, que establece que una vez recibida la propuesta de reforma de Estatuto y cumplidos los requisitos de admisión previos, sea sometida a un debate y votación de totalidad en el Pleno del Congreso. Porque, de no superarse la misma, como así ha sido, aquí finaliza el trayecto parlamentario de esta Propuesta. La inconveniencia reside en que, certificada la ausencia de concreción constitucional, ésta no puede ser suplida por una Resolución de carácter general de la Presidencia del Congreso de evidente rango inferior. Con esta sustancial diferencia jerárquica no se puede cubrir la ausencia de una previsión constitucional, que - es cierto- no precisó cómo debía ser aprobada la ley orgánica para la reforma estatutaria. Salvo, claro está, que se sostenga que el Estatuto en nada se diferencia de cualquier ley orgánica.
La aplicación analógica del procedimiento constitucional empleado en su momento para la aprobación del Estatuto para procurar ahora su reforma, además de adecuarse mejor a la condición del Estatuto como norma infraconstitucional de la Comunidad Autónoma, hubiese podido resultar de una superior funcionalidad institucional en las circunstancias actuales del caso vasco, porque habría abierto plenamente el debate acerca de los motivos de desacuerdo con la Constitución contenidos en la propuesta de reforma del Estatuto vasco que, sin duda, son muchos y sustanciales. Y ello, en un foro como las Cortes Generales, que si bien no tiene por qué ser el único posible entre las instituciones representativas del Estado, sí que resulta el más adecuado en la lógica del principio democrático.
Finalmente, la decisión de algunos parlamentarios vascos de acudir a la vía de la jurisdicción constitucional oponiéndose al procedimiento parlamentario diseñado por la citada Resolución de 1993 no puede ser entendida como una incoherencia. El hecho evidente de que la propuesta de reforma estatutaria contenga aspectos muy importantes que para prosperar jurídicamente requerirían una previa reforma de la Constitución, no puede ser óbice para que los parlamentarios proponentes puedan utilizar las vías de defensa jurídica que crean más oportunas para procurar el debate, con independencia de la solidez constitucional de sus pretensiones. A este respecto, algunas voces llegan a considerar inconstitucional el rechazo por la Mesa del Congreso de la petición de algunos diputados vascos para que la propuesta de reforma del Estatuto se tramite directamente en la Comisión Constitucional, con la participación de una delegación vasca. Pues bien, es evidente que la participación de los diputados en el procedimiento parlamentario es una forma más de ejercicio de su derecho de participación política y, más concretamente, del ius in officium, o derecho al ejercicio del cargo. También lo es que se trata de un derecho de configuración legal, cuyo régimen queda reservado al legislador de acuerdo al principio constitucional de igualdad. El impedimento a debatir la reforma directamente en la Comisión Constitucional ha supuesto una atenuación de las posibilidades de debate para todos los diputados, en especial para aquellos que hubiesen de representar a la Cámara vasca en la citada Comisión. Sin embargo, no ha impedido a radice, totalmente, que el debate se lleve a cabo, porque la propuesta ha sido objeto de un debate y votación de totalidad. Aunque, claro está, se haya tratado de un debate más genérico y global que, por su propia naturaleza, no ha permitido entrar en un análisis detallado de la propuesta de reforma. En este sentido, el procedimiento establecido mediante la Resolución de 1993 enerva el ejercicio del derecho, introduciendo una limitación al ejercicio del cargo por los diputados, modulando su contenido en un sentido restrictivo del principio general favor libertatis, un beneficio que en materia de derechos fundamentales siempre es necesario preservar. Sin embargo, concluir afirmando que aquella decisión de la Mesa ha tenido un efecto lesivo resultaría excesivo, porque al tratarse de un derecho de configuración legal, el legislador dispone aquí de amplio margen de maniobra para regular las formas de ejercicio del derecho de participación política de los cargos representativos. Es decir, si bien el procedimiento aplicado, atendiendo al estado actual del ordenamiento constitucional, no ha sido el más adecuado, no obstante, el que ha sido empleado no ha impedido el debate hasta el punto de considerar que el derecho de representación haya sido vulnerado por la Mesa del Congreso de los Diputados.
Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra.
