Tiempo de reformas

Evidentemente, aunque nos encontremos en tiempo de reformas, una vez que el presidente del Gobierno anunciase su propósito de llevar a cabo cuatro modificaciones del texto constitucional, atinentes, recordémoslo, al Senado, la enumeración de las comunidades autónomas, la mención constitucional de la integración europea y la remoción de la desigualdad entre hombre y mujer en el acceso al Trono, no ha llegado el momento de discutir sobre el contenido concreto de las mismas. Lo que aquí se intentará es abordar los presupuestos de dichas reformas, tratando de promover un acuerdo sobre las condiciones en que las modificaciones constitucionales, consistan en concreto en lo que consistan, serán posibles. El acuerdo sobre las bases, que, como se verá, tiene aspectos no sólo procedimentales sino también materiales o de fondo, debe partir necesariamente de los datos o exigencias impuestos por la Norma suprema al regular su propio cambio.

1. En primer lugar se plantea una cuestión bien obvia. Hablamos de reformar la Constitución. Pero, pregunto, ¿se trata de verificar una reforma en cuatro actos diferentes, esto es, de una pluralidad de reformas, cada una con su problemática específica, reservando el procedimiento agravado del artículo 168 CE, exigente de la mayoría parlamentaria más alta y de un referéndum obligatorio, para la reforma referente a la Corona, ubicando en consecuencia fuera del Título Preliminar las reformas propuestas sobre la enumeración de las comunidades autónomas y el reconocimiento de la integración europea, modificaciones que, como la atinente al Senado, se llevarían a cabo por el procedimiento ordinario del artículo 167 CE, que requiere un quórum menor, y que no exige en principio convocatoria de referéndum? ¿O una sola reforma, que abarque cuatro modificaciones pero en un solo acto y con el mismo procedimiento, justamente el previsto en el artículo 168 CE, necesario toda vez que la reforma inequívocamente comprende un aspecto de la Monarquía?

Me parece que el supuesto correcto es el segundo, pues no hay ninguna duda sobre la identificación única de la voluntad de reforma constitucional. Estamos, entonces, ante un caso de reforma plural, generalizada, hasta cierto punto total, como prevé el artículo 168, con un alcance indudable, además de la Corona, sobre la médula constitucional, esto es el Título Preliminar, que también quedaría afectado a través de la reforma del Senado, dada la significación de este órgano constitucional en la definición autonómica del Estado.

Habría que concluir entonces que el objeto de la reforma, se trate de la Corona o consista en la incorporación de dos preceptos al Título Preliminar, tendentes a la consolidación del mapa autonómico o el reconocimiento de la apertura europea de nuestro orden constitucional, así como la modificación institucional del Senado, imponen la realización en un solo acto de todas las reformas por el procedimiento agravado del artículo 168 CE.

2. La calificación de la reforma como extraordinaria o agravada resulta de extraordinario interés porque significa, procedimentalmente, ampliar la base política del acuerdo para la modificación a acometer. Esto, como se verá, ya en un plano material, tiene importantes consecuencias, pues sólo se apoyará la reforma cuyo contenido y alcance se comparte. La reforma de la Constitución es una cuestión de Estado, que a todos importa; aunque la iniciativa vaya a corresponder al Gobierno, éste debe llevarla a cabo con la colaboración de las fuerzas políticas más importantes, notoriamente el Partido Popular. Sin duda la verificación del acuerdo depende de la capacidad de las fuerzas políticas para despolitizar la reforma, excluyéndola del debate partidista y presentándola como una cuestión compartida y por ello supra partes.

A mi juicio la consecución del compromiso constitucional se facilitará asimismo si la reforma es tan mínima como sea posible y se aborda exclusivamente en los términos en que resulte estrictamente necesario. No se trata por tanto de abrir un nuevo proceso constituyente sino de verificar aquellas reformas que, acotadas a la temática señalada, resultan inevitables. No es así la ocasión de una revisión o refundación constitucional, tampoco de la reformulación o mejora técnica o sistemática de la Norma Fundamental, sino de una operación estrictamente acotada por su propósito, introducir cuatro modificaciones concretas, y sus exigencias modales, proceder exclusivamente con esquemas de consenso.

3. El carácter limitado de la reforma constitucional se manifiesta, de modo muy claro, en su incidencia sobre la ordenación territorial y, en concreto, en su relación con el proceso de reformas estatutarias. Al respecto, mi tesis, dicha por derecho, es que los procesos de modificación estatutaria y constitucional, a pesar de una evidente conexión, sobre todo en el plano político, tienen dinámicas diferentes, toda vez que la reforma constitucional se refiere exclusivamente a una reconfiguración institucional del Senado, pero sin afectar apenas a la distribución competencial autonómica, contando además con la previsible anticipación temporal de las reformas estatutarias sobre la constitucional.

En efecto, en paralelo con las reformas constitucionales se están solicitando reformas estatutarias de diverso alcance en diferentes comunidades autónomas. Se trata, como decía, de un proceso diferenciable del anterior, pero como es obvio simultáneo al mismo y por ello, desde un punto de vista político al menos, susceptible de influir en el proceso constitucional de la reforma. Conviene remachar la independencia de estos procesos, y su diferente carácter institucional, pues, según lo veo, no se trata de promover un cambio global de nuestra constitución territorial, sino, más modestamente, una simple modificación, estatutaria, en su caso, y necesariamente constitucional. El límite de la reforma estatutaria es la Constitución, cuyo contenido territorial no será alterado sustancialmente, pues la reforma del Senado no afecta a las competencias de las Cortes, sino a la posición en las mismas de dicha Cámara alta. La reforma de los estatutos estará sometida al principio dispositivo, de modo que puede ser solicitada o no, y con un sentido no necesariamente uniforme. El techo de la reforma será el mismo, pero no necesariamente su nivel. Al menos serán diferentes los términos en que se fije el alcance, pues el tenor literal se fijará en cada Comunidad, que ejercerá la iniciativa de la reforma de su estatuto en su propia Asamblea legislativa. De otro lado la verificación de la reforma constitucional, como hemos propuesto, de acuerdo con el procedimiento del artículo 168 CE, lleva seguramente a anteponer temporalmente las reformas estatutarias, lo que implica indudablemente un estrechamiento de su límite constitucional, representado, como no puede ser de otra forma, en un sistema de normatividad constitucional y aunque se tengan presentes los cambios en ciernes de este carácter, por laNorma Fundamental que aún no se ha modificado.

4. La última consideración a realizar, pero no la menos importante, se refiere a las razones para compartir la idea de la conveniencia de la reforma. Naturalmente este acuerdo no significa aceptar la motivación concreta que ha llevado al presidente del Gobierno a proponer la modificación de la Norma Fundamental, sino, más limitadamente, aprovechar la fuerza de legitimación que un proceso de reforma constitucional implica, dadas determinadas condiciones.

Las Constituciones suelen reformarse porque deben adecuarse a las nuevas necesidades políticas de las sociedades que las adoptaron en un momento determinado de su historia, pues no se puede atribuir a quienes las redactaron una presciencia inalcanzable para la mente humana. Pero los cambios constitucionales tienen también una justificación democrática, de modo que se permita a su través a las generaciones presentes decidir sobre su propia organización política, fijada desde la actuación de los padres fundadores. Ciertamente una Constitución que se hereda, y se puede reformar, a través de los procedimientos e instituciones que ella establece, no es una Constitución impuesta sino consentida y tácitamente ratificada. Todo esto sin ignorar la labor de adecuación constitucional a las necesidades y voluntad de las generaciones sucesivas llevada a cabo por los tribunales constitucionales, cuyos miembros, en virtud de los procedimientos de su designación, tienen una vinculación democrática bien clara, y que en cada momento, aunque con el límite del tenor literal, dicen lo que la Constitución significa.

Pero sería conveniente que quienes no votaron la Constitución tuvieran la ocasión de pronunciarse sobre la misma. Si una Constitución no cambiada, según venimos insistiendo, es una Constitución confirmada, la Constitución modificada será la aportación explícita de la generación actual al acervo constitucional de todos. Así el cambio constitucional, más allá del propósito de quienes lo han impulsado, incrementa la legitimación democrática de la Norma Fundamental común, al ratificar inequívocamente lo no modificado e incorporar enriquecedoramente la contribución específica de los españoles del nuevo tiempo.

Juan José Solozábal Echavarría es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid. Acaba de publicar en Biblioteca Nueva Nación y Constitución.