El artículo 155 como derrota del consenso

El pasado martes 24 de junio el debate político, fundamentalmente en el País Vasco, ha revitalizado la lectura de la Constitución de 1978, cosa que en el año de su veinticinco aniversario no es un mal signo. Nuestra Carta Magna es la que ha posibilitado llegar a lo que se conoce como Estado de las Autonomías, y recordemos que no impone la vertebración territorial en comunidades autónomas, así como tampoco, a diferencia de la Constitución republicana de 1931, la posibilidad de que territorios ya autonomizados vuelvan a su condición previa. De esa posibilidad huyeron expresamente quienes participaron en la elaboración de la Carta Magna, pero de otras influencias, no.

No es desvelar nada oculto señalar que hoy en día toda norma jurídica (y la Constitución lo es) se elabora al amparo de influencias previas y también exteriores. La frase de "nada nuevo bajo el sol" se estila mucho en toda Cámara legislativa. Nuestros constituyentes también lo sabían y poco improvisaron en la factura de ese artículo que desde hace unos días ha pasado a ser poco menos que el número de la bestia, el 155, claro está. Dice así: "1.-Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con aprobación de la mayoría absoluta en el Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2.-Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas".

Por lo demás, ante la gravedad de la medida toda cautela democrática sería poca

Esta previsión, tan drástica podríamos decir, se encuentra recogida en otros ordenamientos de países igualmente europeos y democráticos. Concretamente, en la Ley Fundamental de Bonn (artículo 39) y la Constitución italiana (artículo 126). Ambas influencias estuvieron presentes en las mismas Cámaras constituyentes (intervención del diputado Pérez Llorca en la sesión de 16 de junio de 1978, y enmienda número 947 del senador de la UCD Ballarín Marcial).

Desde los mismos inicios de las tareas constituyentes pareció apreciarse la necesidad de que los órganos centrales del Estado contasen con una "estructura de controles" dentro del mapa autonómico que se avecinaba, como así la denominó el senador del grupo vasco Unzueta Uzcanga en su intervención del 13 de septiembre del 78. El texto base se enmarcaba en esta filosofía, así entendida por todos, de articular un mecanismo que permitiera reaccionar frente a la actividad de las comunidades autónomas que no cumplieran las obligaciones que Constitución y leyes les impusieran. Un planteamiento que, rodeado de garantías, no llegó a discutirse por ningún representante del variado espectro político de la época, por lo que el debate se centró en las garantías de la medida, no en la medida misma.

Francisco Letamendia (del grupo mixto) y los grupos de minoría catalana, vasco, socialista, comunista, etc, propusieron la necesidad de que la medida contara con la aprobación del Senado (Cámara de representación territorial) con el voto favorable -en esto divergían- de la mayoría absoluta o de dos tercios de sus miembros. También se propuso que hubiera un tercero imparcial que dictaminara sobre la actuación de la Comunidad, el Tribunal Constitucional y que sólo tras la constatación por éste de tal inconstitucional proceder pudiera el Gobierno adoptar las medidas de corrección necesarias (enmienda número de Letamendia), que el diputado Ortí Bordás concretaba en la disolución del Parlamento respectivo (enmienda 736). Sólo la primera de estas pretensiones se incorporó en el proyecto que aprobara el Congreso el 21 de julio de 1978.

Pero donde el texto alcanzó la redacción casi definitiva que conocemos fue en el Senado. En esta Cámara se volvió sobre el debate de rodear a la medida de las cautelas suficientes que impidieran su uso por "motivos políticos". Este fue el especial empeño del Grupo Vasco (perfectamente recogido en la enmienda número 1034): restringir sus posibilidades de uso por razones políticas, por lo que había que definirlo para su sólo uso por motivo de infracciones jurídicas. Por lo demás, ante la gravedad de la medida toda cautela democrática sería poca. Se patrocinó que la decisión tuviera que ser adoptada no sólo por el Senado, sino también por el Congreso (senador Audet Puntcernau) y que además la decisión se adoptara conforme a procedimientos de urgencia (enmienda nº 638 de Agrupación Independiente).

Esta línea pretendía materializar una fase de discusión y reflexión previa a la toma de las medidas coercitivas que trajera a la Comunidad díscola de nuevo al comportamiento constitucionalmente prefijado. En ella la postura del grupo Entesa dels Catalans fue decisiva. La Entesa intentó aunar en su fórmula dos ideas complementarias: la citada de reflexión sosegada sobre el incumplimiento autonómico, con la de las funciones constitucionalmente atribuidas al presidente de toda Comunidad Autónoma. Ambas dieron origen a la definitiva redacción "previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado", pues todo presidente autonómico es al mismo tiempo el representante ordinario del Estado en el territorio de la Comunidad (artículo 152.1 de la Constitución).

El caso es que se impusieron estas ideas, que conformaron un precepto de coerción constitucional cuya mejor prensa ha sido precisamente su inaplicación. Pero, de darse la misma, el Gobierno que la inste sabrá que ha certificado una derrota, más que política, cultural, por no haber sabido consensuar una solución dialogada de compromiso que impida la aplicación de una previsión que evidencia una ruptura indeseable en toda sociedad políticamente sana y democrática. Por ello, cuando se reabre el debate sobre el sentido de esta fórmula se está evidenciando al propio tiempo una derrota, la derrota del entendimiento, elemento articulador de la misma convivencia.

Esteban Arlucea es profesor de Derecho Constitucional de la UPV.