Prioridades y olvidos de la presidencia española

Desde el 12 de septiembre, y ante la prioridad absoluta de la 'guerra' contra el terrorismo, las políticas de inmigración han desaparecido -al menos como prioridad- de la agenda política europea, salvo en su vinculación a las cuestiones de home policy, o, para decirlo con más claridad y precisión, en su conexión con la dimensión de seguridad y orden público, una clave de interpretación del fenómeno migratorio que la UE parecía haber empezado a superar tras la cumbre de Tampere de 1999 y tras la importante propuesta del comisario Vitorino en su Comunicación 757 final (22 de noviembre de 2000).

Detener esa vuelta de tuerca constituye, a juicio de muchos de nosotros, una prioridad inexcusable, y así se repitió, por ejemplo, en el simposio internacional Europa-Mediterráneo sobre políticas europeas de inmigración, organizado por la Universitat Pompeu Fabra y el Institut Catalá de la Mediterránea, en Barcelona, hace unas semanas. Y no sólo por su inadecuación para ofrecer una respuesta legítima y adecuada a la gestión de los flujos migratorios, sino, más sencillamente, porque semejante 'política' de gestión de la inmigración que recibimos, lejos de contribuir a la victoria en la batalla frente al terrorismo, empeora la situación. La estigmatización de la inmigración que trata de llegar a la UE, al menos de una parte importante de ella, la que procede del sur y del oriente del Mediterráneo y de países africanos con fuerte tradición islámica, es un elemento que ahonda esa 'globalización de la rabia', un factor cuyas causas se deben eliminar si de verdad nos tomamos en serio el combate contra las nuevas formas de terrorismo internacional. Así lo subrayaba en su artículo sobre Los otros para Europa Garston Ash, que insistía en desvincular la guerra contra el terrorismo de la necesidad de crear estos nuevos otros como el sustituto del agresor externo que era el otro del Este.

A ello debemos añadir que España es un país para el que la política euromediterránea debiera constituir una prioridad absoluta. El decaimiento del programa surgido de la Conferencia de Barcelona es indiscutible, en particular por lo que se refiere a las bases de cualquier política de colaboración, y no digamos de partenariado, sin las que no pueden consolidarse los cauces para el desarrollo de los intereses compartidos reales. Sin mutuo conocimiento, sin diálogo y sin lucha frente a los prejuicios, sin otra cultura pública que inspire esas relaciones y también reformule nuestra actitud ante los otros, como señala Cahrens, ese modelo es inviable. Hoy, frente a los riesgos denunciados en esa Conferencia, y en particular en su Foro Civil, crece hasta alcanzar casi el grado de obsesión el viejo diagnóstico del 'conflicto de civilizaciones', concretado en el fobotipo del inmigrante de la ribera sur, identificado en términos acríticos y generalizantes, pero sumamente eficaces ante la opinión pública, como fundamentalista islámico y terrorista, frente a quien (Sartori dixit) no vale el discurso de la ciudadanía, la democracia y los derechos, por su carácter inasimilable e incompatible (una argumentación que pasa desde el diferencialismo cultural -que es el mensaje del nuevo racismo- a la justificación de discriminaciones inaceptables en su status jurídico y político). Lamentablemente, la imprecisión parece rodear el programa de la conferencia de Valencia de abril de 2002, quizá la última oportunidad para recuperar algo de ese impulso, que no debiera perderse en declaraciones retóricas que todos comparten porque no cuestan nada y no se concretarán en exigencias de actuación.

La consecuencia de todo ello es volver a un modelo de gestión de la inmigración (factor importante, pero no exclusivo de la multiculturalidad, desde luego no en los países del sur de la UE) en términos de política instrumental y defensiva, de policía de fronteras y adecuación coyuntural a las necesidades del mercado de trabajo (incluida la economía sumergida). Recordemos una obviedad en la que han insistido reiteradamente todos los expertos, como Sami Naïr: no hay política de inmigración sin tres piezas, una gestión legal de los flujos respetuosa con los principios del Estado de derecho, un ambicioso programa de codesarrollo que asocie a los países de recepción con los países de origen y transforme a la inmigración en un factor beneficioso para esa dos partes y para los propios inmigrantes, que son los principales agentes de este proceso aunque lo olvidemos y, finalmente, mecanismos -políticas públicas- de integración de los inmigrantes o de acomodación, como prefieren decir Ricard Zapata y Jeff Halper.

La agenda europea no parece encaminada a avanzar en esos tres ámbitos como prioridad. En lugar de ello, el pilar internacional (la política de convenios) parece orientado al objetivo de asociar a los países de origen y tránsito en la función de policía de fronteras, conforme a la prioridad de esta política, que es la lucha contra la inmigración ilegal, contra las mafias. En cuanto a la integración de los inmigrantes, difícilmente se camina hacia ese objetivo si predomina la visión instrumental del inmigrante como Gastarbeiter, del trabajador invitado, que en realidad no es un inmigrante, porque no se quiere aceptar su proyecto (que puede ser el de quedarse, o no, o sólo temporalmente, aunque eso no justificaría privarlos de estabilidad e integración), como lo muestran la escasa voluntad de integración (integración 'con' no 'en' o 'a'). Lo muestra el regateo del derecho al reagrupamiento familiar o la segmentación de derechos sociales, no digamos de los políticos. Lo muestra la resistencia al reconocimiento de un status de residente permanente europeo, equiparable a la ciudadanía, para los inmigrantes asentados establemente. Todo ello se vincula a la primacía de un modelo policial de gestión de la inmigración que instituye una especie de carrera de obstáculos en la que además cabe la marcha atrás, la caída en la ilegalidad debido al círculo vicioso de permiso de residencia y trabajo y a la apuesta por esa ficción de que todos los flujos migratorios se produzcan por el cauce de la contratación desde los países de origen.

La presidencia española de la UE debería ser una oportunidad para recuperar otro modelo, más fiel a las recomendaciones de Tampere y a las propuestas del comisario Vitorino. Recuperar en primer lugar la política de inmigración como prioridad en la agenda política de la UE, más allá del compromiso de la cumbre de Laeken de diciembre de 2001, y eso quizá exija asegurar los siguientes objetivos:

1. Desvincular la política de inmigración de la guerra contra el terrorismo: evitar la criminalización de los inmigrantes y la confusión entre lucha contra las mafias de inmigración (que son en buena medida europeas, no extranjeras) y lucha contra el terrorismo. Para empezar, no está nada claro qué sean las mafias de la inmigración, pues, según la amplitud del concepto, pueden incluir todas las redes con las que se crea y funciona el desplazamiento, es decir, calificar como mafias a las redes que permiten el tráfico, el tránsito, pero libremente, sin explotación: redes de familia, de vecindad, de amistad, que actúan como mecanismo de inserción y facilitan el proyecto migratorio. Criminalizar esas redes, además de injusto, es un grave error, pues haría clandestino (aún más en no pocos casos) un instrumento eficaz y casi irremplazable de los flujos migratorios.

2. Evitar recortes de los derechos y libertades elementales de los inmigrantes y avanzar coherentemente en la equiparación en esos derechos con los ciudadanos europeos, con especial atención a los derechos sociales, pero también los políticos, comenzando por el ámbito local. Si apostamos por la desvinculación mencionada, no es cierto que la integración y estabilidad de los inmigrantes legales exija como condición previa (menos aún, prioritaria) la prioridad de la expulsión de los irregulares. Por eso es un error presentar como condición sine qua non las directivas que parecen constituir hoy la prioridad de la política europea (como las directivas contra los 'pasadores' de inmigración ilegal y la directiva marco sobre responsabilidad de los transportistas, las propuestas sobre refuerzo del sistema DAC, etétera). Ése es un planteamiento unilateral.

3. Priorizar la lucha contra la discriminación/subordinación jurídico-política de género que han creado los instrumentos de política de inmigración y que afectan a las mujeres inmigrantes.

4. Reforzar el reagrupamiento familiar como derecho de todos los miembros de la familia, sin condicionamiento de prejuicios etnoculturales. Insisto, como derecho, no como instrumento de la política de inmigración.

5. Prestar especial atención a la situación de los menores inmigrantes, y en particular a quienes se encuentran en territorio de la UE sin el núcleo familiar.

6. Priorizar en la agenda europea la directiva sobre acceso y libre circulación de trabajadores (Comunicación 386 -final- de 11.07.2001). Pero es preciso que en esa directiva se revisen al menos dos elementos: la identificación del contingente como medida básica, una herramienta que ha sido criticada por sus efectos perversos y su ineficacia -sobre todo en su identificación como instrumento prioritario de la política de inmigración- por el propio comisario europeo en la Comunicación 757 ya mencionada. Y, además, la creación del permiso para búsqueda de trabajo.

7. Prioridad del objetivo de establecer un estatuto común del residente permanente europeo, que garantice a los inmigrantes cuya proyecto de presencia estable haya sido reconocido el nivel de equiparación en derechos y status con los ciudadanos europeos, más allá de la propuesta sobre estatuto de nacionales de países terceros residentes de larga duración (Comunicación 127 -final- de 13.03.2001)

8. En el pilar internacional: prioridad en la acción exterior de la UE de la Política de Vinculación de Codesarrollo e Inmigración, mediante convenios bilaterales y multilaterales que superen el objetivo unilateral de asociación de los países de origen y tránsito en la función de policía de fronteras.

9. Provisión de instrumentos financieros específicos a ese respecto.

10. Además, renovar la política euromediterránea mediante el impulso en la cumbre de Valencia a los objetivos señalados en Barcelona y reformulados en el Informe Naïr al Parlamento Europeo. Reactualizar el programa marco MEDA. Relativizar como prioridad -si no como único objetivo real- la gestión policial común de la frontera sur mediterránea (directrices comunes sobre visados, creación de la policía europea de fronteras).

Javier de Lucas es catedrático de Filosofia del Derecho de la Universidad de Valencia.