Cano Bueso: "En el Estatuto hay silencios clamorosos"

El pasado mes de enero el granadino Juan Cano Bueso sustituyó a Elisa Pérez Vera como presidente del Consejo Consultivo, el órgano asesor en materia jurídica de la Junta de Andalucía. Cano, especialista en Derecho Parlamentario, fue letrado mayor y secretario del Parlamento andaluz en las tres primeras legislaturas autonómicas.

Pregunta. El Consejo Consultivo, pese a ser un órgano asesor de la Administración, ¿ha demostrado la trascendencia social de sus decisiones?

Respuesta. La función nuestra es asesorar al Consejo de Gobierno, a las consejerías, a las corporaciones locales y a las empresas públicas. Pero en muchos casos están directamente en juego los intereses de los ciudadanos. En ese sentido, el consejo tiene encomendada también una tarea protectora de los administrados. Basta pensar en las responsabilidades patrimoniales de la Administración. Los ciudadanos encuentran en el consejo muchas veces la ratificación de sus demandas y la valoración del daño causado.

'No podemos evitar que nuestros dictámenes sean usados por las fuerzas políticas'

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P. ¿Ha variado la actitud de las administraciones respecto al consejo en los ocho años transcurridos desde su creación?

R. Mientras que el Consejo de Estado, entre 1987 y 1993 dictaminó 159 asuntos, en el Consejo Consultivo, entre 1994 a 2001, ha dictaminado 1.218. Esto significa que el órgano no es baladí. Tanto los proyectos de decretos leyes, de disposiciones generales o actos singulares presentados a dictamen han encontrado en el consejo la construcción de una sólida doctrina política que ha servido a la Administración como guía para resolver. El consejo, y la doctrina que ha elaborado, han alumbrado la actuación administrativa.

P. ¿Cómo ha sido el acercamiento de los municipios al Consejo Consultivo?

R. Lento. En un primer momento parecía que ésta era una instancia de asesoramiento exclusivo del Consejo de Gobierno. Progresivamente, gracias a una tarea de divulgación, estamos conociendo más asuntos de las corporaciones locales, en particular en lo que se refiere a reclamaciones contra los ayuntamientos y las garantías de las zonas verdes en las zonas especiales.

P. ¿Cómo ha sido la reacción de los ayuntamientos a los informes del consejo? ¿Los han acatado?

R. No han sido reticentes ni han puesto obstáculos a las reclamaciones. Cuando el ciudadano tiene razón, de entrada, lo reconocen, lo que facilita la labor del consejo.

P. El trabajo del consejo ¿continúa creciendo al ritmo de años anteriores?

R. Este año, por ejemplo, vamos a tener en torno a 300 expedientes, un centenar más que en 2001. En 1994 empezamos con 49 dictámenes y ha habido un crecimiento notable de un año a otro. Nos manejamos con una plantilla extraordinariamente corta. Contamos con personal muy cualificado y laborioso, pero es evidente que debemos aumentar la plantilla y, en algún momento, cambiar de sede, que se ha quedado insuficiente.

P. En casos como el del dictamen de la Ley de Cajas el consejo se convirtió en una especie de árbitro de un conflicto político. ¿Puede ser ese también su papel?

R. El consejo tiene autonomía orgánica y no puede recibir ningún tipo de instrucciones de los órganos a los que asesora. Sus miembros son ideológicamente plurales. Esto hace que, aunque trabajemos con decisiones políticas revestidas de normatividad, nos circunscribamos al ámbito técnico, a la adecuación con el ordenamiento político. Huimos de las cuestiones de oportunidad política. Dicho esto, no podremos evitar que nuestros dictámenes sean usados por las fuerzas políticas porque es algo que se sustrae a nuestra dinámica. Actuamos con rigor jurídico pero con la constancia de que no existe una separación entre derecho y política, que el derecho es una decisión política con la apariencia de norma. Pero a partir de ahí la decisión es de quien la ha elaborado.

P. Como especialista en Derecho Parlamentario ¿qué opina de una eventual reforma del Estatuto de Autonomía?

R. El Estatuto tiene 20 años y en ese tiempo no sólo se ha modificado la estructura jurídico-política española sino la europea. Hay en el Estatuto silencios clamorosos sobre instituciones, como este mismo consejo. Hay una ausencia de elementos de cooperación interinstitucional. En el sistema de fuentes del derecho hay una cierta ausencia de figuras que podrían contribuir a una mayor agilidad de las respuestas por parte del Gobierno. En definitiva, hay una ausencia palmaria de la apertura del ordenamiento andaluz al europeo, pese a que en Bruselas se toman decisiones que afectan a nuestra agricultura y a nuestra pesca.

P. Es decir, que piensa que sí habría que cambiar el Estatuto.

R. No me corresponde a mí hacer esa valoración, pero sí es una constatación evidente que 20 años es mucho tiempo y que el Estatuto admite una reforma que no se puede llevar adelante sin un grandísimo consenso.

P. Lo que parece que hay es mucho temor a que un pequeño cambio lleve a otros de mayor envergadura.

R. Habría que ponerse de acuerdo en qué se quiere modificar y para qué fines. La Constitución se ha sacralizado a causa de nuestra inestabilidad constitucional del siglo XIX y de la dictadura. Hay un temor reverencial a la reforma constitucional. También se duda de la lealtad de alguna fuerza política y que, abierta la reforma, se puedan poner en la mesa cuestiones que afectan a la integridad del Estado. Esto no tendría que ocurrir en Andalucía porque las fuerzas parlamentarias que tradicionalmente han existido han probado sobradamente que son fuerzas constitucionales. Por tanto, la mejora del Estatuto es algo que cualquier partido puede defender. No hay razones para temer un cambio del Estatuto si previamente se pacta.

P. ¿Cuáles son los asuntos más demandados al consejo?

R. Los que ya he citado como los anteproyectos de ley del Consejo de Gobierno, pero también los recursos de inconstitucionalidad y de conflictos de competencias que han aumentado desde que existe contraposición ideológica entre el Gobierno de la nación y el de la Junta y una serie de actos singulares como las reclamaciones patrimoniales de la Administración y las reclamaciones en las zonas verdes.

P. ¿Tanto han ampliado las diferencias ideológicas los conflictos de competencias?

R. Es una dinámica lógica, porque desde los poderes centrales se tiende a hacer una interpretación de la Constitución a favor de los órganos centrales. Sin embargo, las comunidades tienen que defender sus competencias. Cuando esta dialéctica se produce en el marco de un mismo partido los conflictos se solucionan en la vía interna, pero cuando son diferentes los conflictos se sustancian en el Tribunal Constitucional.

P. ¿Se abusa del recurso al Constitucional?

R. No, yo creo que el Constitucional está para dirimir este tipo de conflictos. Si el Constitucional consiguiera el esfuerzo de dictar sentencias con mucho menos retraso que en estos momentos ayudaría mucho al buen funcionamiento estatal. La jurisprudencia del Constitucional ha puesto orden en el funcionamiento del Estado autonómico.

P. Hay muchos huecos en el Estado de las Autonomías.

R. Evidentemente. El Estado de las Autonomías está desconstitucionalizado y se ha construido a golpe de aprobación de estatutos, sentencias del Constitucional y legislación delimitadora de competencias. Se ha construido día a día. Hay que mejorar los mecanismos de cooperación dentro del terreno jurídico, y en el político una concienciación generalizada de que un Estado muy descentralizado necesita de una lealtad federal de sus instancias, algo que tienen muy claro los alemanes.

P. ¿A qué se refiere por voluntad federal?

R. La lealtad federal no significa que cada instancia defienda su fuero político, sino que esa defensa se produzca desde la conciencia de que tanto la Administración central como las autonomías y las corporaciones locales son Estado. Son necesarias la negociación y la colaboración y, por encima de todo, la conciencia federal.