Berlín 2004 y las competencias de la Unión

Como siempre ocurre en el ámbito de la integración europea, las Conferencias Intergubernamentales suscitan más interés en relación con lo que no deciden que en relación con lo que deciden. Se trata de los famosos left-overs, de las sobras. Sin duda, la sobra que más ha llamado la atención en la última Conferencia Intergubernamental de Niza ha sido la relativa a la futura negociación sobre un catálogo de competencias de la Unión Europea. Esta negociación tendrá lugar, según está previsto por el propio Tratado de Niza, en 2004.

La expectación que ha levantado este punto está claramente justificada. Con la inserción de un catálogo de competencias de la Unión Europea se pretende proteger más eficazmente la soberanía de los Estados miembros frente a Bruselas, lo que ha constituido hasta ahora al menos uno de los nudos gordianos del proceso de integración europea. La fórmula del catálogo es bastante habitual, por otro lado, en los Estados descentralizados: basta con tener en mente el ejemplo español. Ocurre, sin embargo, que, cuando hablamos de los Estados de la Comunidad, el problema es algo más complejo que en el ámbito nacional. Ello es así porque la cuestión de fondo no es, como ocurre en el interior de los Estados-nación, un enfrentamiento entre la autonomía de los entes descentralizados y la soberanía nacional, ambas legítimas y aproximadamente aceptadas por todos, sino una pugna entre entes que sí son soberanos, los Estados, y una organización cuya soberanía es bastante más discutida por todos, que es la Comunidad. Por tanto, el debate sobre la delimitación de competencias tiene todavía más relevancia, si cabe, en el ámbito comunitario.

Partiendo, pues, del reconocimiento de la relevancia de la cuestión, quiero ilustrar, en lo que queda de este artículo, que, por sí solo, el establecimiento de una lista de competencias, en la que se fijen las tareas que ejercitará la Comunidad y las que no podrá realizar, constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para cumplir el objetivo de proteger la soberanía de los países que componen la Unión. Para alcanzar dicho objetivo se requieren, además, unas determinadas condiciones institucionales. Dichas condiciones institucionales se refieren a distintos órganos, como al Ejecutivo comunitario, al Parlamento Europeo, e incluso a instituciones nacionales como son los Parlamentos de los Estados miembros. También se refieren, y de forma muy especial, a la institución que tendrá que dirimir los conflictos de competencia que vayan surgiendo entre los Estados y la Unión. Por obvias limitaciones de espacio, me centro en lo que sigue en este último y fundamental aspecto.

Si echamos un vistazo al sistema institucional comunitario podemos observar que el órgano que, en último término, estará llamado a resolver los conflictos de competencia que sin duda irán surgiendo, a pesar de la futura lista de competencias, será un tribunal; concretamente, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, o Tribunal de Luxemburgo). Siendo esto así, es posible pronosticar con aproximada exactitud qué es lo que ocurrirá: el TJCE tenderá, siempre que exista margen para ello (y ningún sistema de listas de competencias es lo suficientemente preciso como para eliminar dicho margen), a resolver el conflicto a favor de la Unión Europea y en contra, por tanto, del Estado o Estados que invoquen para sí la competencia en cuestión. Existen varias razones por las cuales es posible hacer esta predicción tan rotunda. De todas ellas, la fundamental es que el TJCE es un órgano de 'jurisdicción general'; es decir, no solamente dirime conflictos de competencia, sino que además resuelve cualquier conflicto, de la naturaleza que sea, en el que esté involucrado el derecho comunitario. Por utilizar una metáfora económica, es como si el Tribunal de Justicia fuera un monopolista en el 'mercado' de la interpretación y aplicación del derecho comunitario.

Que el Tribunal de Luxemburgo sea un tribunal de 'jurisdicción general' tiene una consecuencia clara: la existencia de su ámbito de 'poderes' depende directamente del número y amplitud de las competencias de la Unión Europea. Por tanto, cuando el Tribunal de Justicia tiene que decidir sobre si una competencia es nacional o de la Unión Europea, también está decidiendo, al mismo tiempo (aunque de forma implícita), sobre si quiere extender o no su ámbito de poderes. Efectivamente, cada vez que el TJCE dice, ante un conflicto de poderes entre los Estados y la Unión, que la competencia en cuestión es de los Estados (cosa que ocurre en contadas excepciones), dicha decisión tiene como consecuencia la reducción de su propia jurisdicción. Por el contrario, cada vez que el Tribunal de Justicia resuelve dichos conflictos a favor de la Unión Europea, como ha hecho hasta ahora (y como, según mi pronóstico, seguirá haciendo, a pesar de la lista), el ámbito de poderes del propio Tribunal se amplía correlativamente. Por ello es posible pronosticar qué es lo que el Tribunal de Luxemburgo hará incluso en presencia de un catálogo de competencias: porque su mayor o menor relevancia institucional está íntimamente ligada a la existencia de un núcleo bien consolidado de competencias comunitarias.

La conclusión que podemos extraer de todo esto es que la protección de la soberanía de los Estados miembros es, no exclusivamente, pero sí fundamentalmente, una cuestión institucional, y no meramente competencial. La elaboración de un catálogo de competencias de la Unión Europea es sin duda un paso en la buena dirección. Sin embargo, de nada valdrá tener una lista de competencias, por bien redactada que esté, si la institución que tiene que decidir sobre su interpretación y aplicación sigue siendo un tribunal con jurisdicción general, como el Tribunal de Luxemburgo. Si realmente se quiere proteger la soberanía de los Estados, además de establecer una lista de competencias, habría que crear una institución judicial que se encargara, sola y exclusivamente, de dirimir dichos conflictos. Y si esa institución tiene una composición heterogénea (es decir, no está formada solamente por jueces con un mandato comunitario, sino también por jueces con un mandato constitucional nacional), habremos puesto, además, miel sobre hojuelas.

Antonio Estella es autor del Dilema de Luxemburgo (2000) y coordinador del Grupo de Estudios Europeos de la Fundación Alternativas.