¿Tenemos un Plan?... El agua en España: presente y futuro

El pasado 30 de enero el Consejo Nacional del Agua aprobó el Anteproyecto del Plan Hidrológico Nacional (PHN) por mayoría absoluta. Ahora comenzará el trámite parlamentario.

A nuestro juicio, este anteproyecto es una antigualla, especialmente si se contempla desde la nueva Directiva Marco de Aguas de la UE. El último retoño, por el momento, de aquel regeneracionismo patrio, que pretendía revivir económica y espiritualmente España garantizando la disponibilidad masiva de agua en la reseca piel de toro ibérica, mediante la intervención técnica e inversora del Estado.

A lo largo del siglo recientemente concluido, ha habido otros vástagos, desde luego, de esta peculiar ideología sociohídrica. El Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1902 (Plan Gasset), el Plan de Obras Hidráulicas de 1933 (Plan Lorenzo Pardo), el Plan General de Obras Hidráulicas de 1939 (Plan Peña Boeuf) y el Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional de 1993 (Plan Borrell) se cuentan entre los más importantes. Pese a estar impulsados por gobiernos liberal-conservadores, republicano-socialistas, franquistas o socialistas, hay entre unos y otros continuidad; son expresiones de una misma concepción básica, bien que con los lógicos matices del momento histórico. Frente a quienes piensan que la distinta orientación política de los sucesivos gobiernos ha impedido que la planificación hidráulica en España haya tenido la necesaria continuidad y coherencia, se hace preciso señalar justamente lo contrario. Porque es en la lógica tecnocrática, mucho más que en el arte de la política, donde hay que buscar el hilo conductor que enlaza todos estos hitos de la planificación hidráulica española del siglo XX. Incluido el actual anteproyecto (Plan Matas), que aspira a ser un digno continuador de la estirpe.

'La asunción íntegra del coste del agua por parte de sus beneficiarios forma parte de la norma europea'

Volviendo la vista atrás, es fácil percibir cómo los planes reseñados han repetido una y otra vez idénticos planteamientos y tenido las mismas carencias. Se trata de planes, fundamental cuando no exclusivamente, de infraestructuras (planes de Obras Hidráulicas, como acertadamente rezaba su título), infraestructuras por lo demás, dirigidas a la captación, conducción y distribución de aguas superficiales (las aguas subterráneas siempre han sufrido una desconsideración manifiesta) y salvo buenas palabras -como las contenidas en la Exposición de Motivos del plan de 19 93-, nunca se han planteado incidir en la gestión de la propia demanda hídrica.

El anteproyecto presentado por el ministro Matas, vuelve a tropezar con las mismas piedras con las que se toparon sus hermanos mayores. Difícilmente podría ser de otra manera, dada esa continuidad básica en la planificación a la que hacíamos referencia. Para empezar, este Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional sigue sin ser propiamente un plan hidrológico; se queda -como sus predecesores-, en un mero plan hidráulico. La distinción es importante, porque hidráulica e hidrología son dos materias muy distintas a la hora de abordar problemas y establecer posibles soluciones, aunque ambas traten del peculiar compuesto H2O. La hidrología es la ciencia que se ocupa del estudio del agua en el planeta Tierra; la hidráulica es una técnica, el 'arte de conducir, contener, elevar y aprovechar las aguas', como bien expresa el Diccionario de la Real Academia. Basta echar un somero vistazo al anteproyecto del PHN para cerciorarse de que los problemas que pretende resolver se solventan con recetas típicamente hidráulicas -infraestructuras como embalses, acueductos, conducciones, encauzamientos, incluso depuradoras- y no con soluciones hidrológicas, soluciones con frecuencia ajenas al hormigón y la excavadora.

El anteproyecto, además no sólo es ante todo y sobre todo un plan de infraestructuras, sino que pivota sobre una única gran infraestructura, una infraestructura-estrella, podríamos precisar: el trasvase del agua del Ebro a áreas del litoral mediterráneo más o menos alejadas de su desembocadura. En rigor, el nuevo plan debería recibir la denominación de Plan Hidráulico de Acompañamiento del Trasvase del Ebro, porque éste último no sólo requiere los acueductos propiamente dichos y la adecuación de los embalses que a lo largo de estas conducciones de muchos centenares de kilómetros funcionen como depósitos hídricos, sino un buen número de obras de regulación en la propia cuenca donante para garantizar caudales suficientes. Además, a fin de suavizar la oposición social y política al trasvase de quienes habitan la Cuenca del Ebro, el anteproyecto prevé otra tanda más de infraestructuras, como las incluidas en el Pacto del Agua de Aragón de 1992. Una y otra cosa suponen para el conjunto de la Cuenca 47 nuevos embalses. Por último y para evitar dar la sensación de que sólo el Ebro y su reparto importan, el anteproyecto desgrana un rosario de obras a ejecutar en el resto de cuencas hidrográficas.

Es verdad que algo hemos avanzado. Los 272 embalses a construir que en las directrices de los Planes de Cuenca acompañaban al anteproyecto socialista de 1993, se han reducido a 116; los 3.218 Hectómetros cúbicos a trasvasar entonces, mediante un intricado sistema que interconectaba todas las grandes cuencas de la Península, se han quedado en la presente propuesta del Gobierno popular en 1.050, una sóla cuenca donante y cuatro receptoras. Puesto que no creemos que el origen de esta moderación se encuentre en el distinto talante y convicciones de los redactores del Plan Matas frente a los que hicieron el Plan Borrell, forzoso se hace pensar que ha sido el tiempo y la discusión pública lo que ha propiciado semejante avance del sentido común. Como quiera que únicamente siete años separan uno y otro documento, extrapolando al futuro el inmediato pasado resulta verosímil suponer que si en 2007 se volviera a redactar otro anteproyecto de PHN -con independencia del color político del gobierno que lo elaborara-, sólo contemplaría la construcción de un puñado de embalses y ningún gran trasvase (es muy posible que las transferencias desde el Ebro, caso de haberlas, se vieran limitadas a dos minitrasvases, trasvases menores en cuanto a kilómetros y caudales: uno, a las comarcas meridionales catalanas; otro, a las septentrionales valencianas). El paso de los años acaba erosionando los más tozudos planteamientos.

Pues bien, anticipémonos a situaciones probables en lugar de adaptarnos a lo que finalmente la fuerza de los hechos imponga. Ha llegado la hora de que frente a ese modelo de planificación que ha impregnado desde el Plan Gasset hasta el Plan Matas, se imponga otro distinto, de carácter mucho más maduro. Ello ha de suponer desviar la atención de lo hidráulico a lo hidrológico, de las infraestructuras al territorio, de la cantidad de recursos hídricos a la calidad de los mismos, de la captación de nuevos recursos al mejor uso de los existentes, de la oferta a la demanda. En este sentido, siete deberían ser las líneas maestras que adoptara este nuevo modelo:

1.- En el actual estadio de la gestión del agua en España, ha de primar la planificación desde la demanda mucho más que desde la oferta. Frente a la tradicional intervención pública dirigida a subvencionar la oferta a fin de proveer la mayor cantidad de agua posible al menor coste alcanzable, administraciones y empresas suministradoras deben centrarse en internalizar lo más posible los costes reales del agua en el precio de la misma.

2.- Por sus especiales cualidades como fluido, el agua sirve de vehículo idóneo para un gran número de sustancias, sea en disolución o en suspensión. Consecuentemente, en la planificación del recurso agua no sólo deben tener cabida las aspectos cuantitativos, sino también los cualitativos. Pues en relación a un uso determinado, la calidad del agua limita tanto como la cantidad, pudiendo originar una escasez no menos real que la meramente cuantitativa.

3.- El agua es mucho más que un recurso básico o un vehículo de residuos. Se halla detrás de un gran número de servicios ambientales a la población humana, constituye un componente fundamental del bienestar físico y psíquico de las personas y representa una fuente de valores lúdicos, estéticos y simbólicos para las comunidades humanas.

4.- Toda planificación del agua precisa aceptar hasta sus últimas consecuencias la existencia de su circuito de renovación: el ciclo hidrológico. La disociación, entre gestión de las aguas superficiales y las subterráneas, es injustificable e inadmisible.

5.- Los distintos sistemas hídricos -acuíferos, lagunas, ríos, humedales; eslabones todos ellos de la cadena constituida por el ciclo hidrológico- son mucho más que conducciones o depósitos del compuesto H2O. Constituyen sistemas ecológicos en los que el agua hace de medio básico y de nexo de unión.

6.- No es posible disociar el agua o los sistemas hídricos de sus cuencas de drenaje. Pero las cuencas son mucho más que meras áreas de captación hídrica. Representan las auténticas unidades de la gestión hidrológica; su estado edáfico y biótico condiciona la cantidad y calidad del agua que circula o se almacena en los distintos sistemas hídricos, así como la situación ecológica en que estos últimos se encuentran.

7.- Por importante que en sí sea la planificación hidrológica -y más aún, una planificación que enlace todas las aguas, superficiales y subterráneas; los distintos sistemas hídricos y las cuencas hidrográficas en su conjunto-, ha de ser vista como instrumento para la consecución de una empresa de más altos vuelos: la sostenibilidad.

La reciente Directiva Marco de Aguas va en la dirección de las grandes líneas que acabamos de exponer. Y eso a pesar de que algunos estados -entre ellos, el español- han conseguido diluir determinados contenidos o demorar su aplicación (se fija un plazo de diez años para trasponerla al derecho interno de cada estado). Ejes fundamentales de la normativa europea son la asunción íntegra de los costes del agua por sus beneficiarios, mayores exigencias en la calidad de las aguas, la recuperación del estado ecológico de los sistemas hídricos, la defensa de las cuencas como unidades de gestión y la inserción de la planificación y gestión hidrológicas en la búsqueda de un desarrollo sostenible. Examinada la directiva, la lectura posterior del anteproyecto del PHN sólo provoca desazón, al mostrar fehacientemente la gran brecha que separa una planificación hidrológica moderna de la actual propuesta de Plan Hidrológico Nacional.

¿Una planificación hidrológica moderna? Ah, la hidrología... ¡Qué lejos está todavía de nosotros! Como muestra, un botón. En la sesión de control al gobierno autonómico de las Cortes Valencianas realizada el pasado 18 de octubre, el presidente de la Generalitat afirmaba con rotundidad: 'No hay nadie desde el rigor, desde el sentido común, desde la racionalidad, que pueda defender que es preferible que se vierta agua al mar antes de que pueda venir a la Comunidad Valenciana'. Ésta sí que es una declaración hecha desde el rigor, el sentido común y la racionalidad. Porque, evidentemente, gracias a que el agua de los ríos -Ebro incluido- se pierde en el mar, puede existir ciclo hidrológico; caso de que el retorno de agua de los continentes al mar desapareciera, el ciclo quedaría roto desapareciendo como tal.

La existencia de un ciclo hidrológico en el planeta Tierra, fue sólidamente establecida en el último tercio del siglo XVII por los trabajos de investigadores como Perrault, Mariotte o Halley. Pero quizás Eduardo Zaplana siga en esto a Aristóteles y sea, entre nosotros y ya iniciado el XXI, un postrer defensor del transmutacionismo hídrico sustentado por el gran filósofo griego: el agua se genera y se corrompe según condiciones y lugares; se forma a partir del aire en las cavernas de las montañas alimentando fuentes y manantiales, pudiéndose transmutar en aire, a su vez, en la vasta y soleada superficie del mar.

En cualquier caso, puestos a airear algún venerable texto de la antigüedad griega, más valdría que Zaplana eligiera una obra menos desfasada que la Meteorológica aristotélica. Por ejemplo, la Política, un tratado de idéntico autor aunque de temática diferente, que ha resistido mucho mejor el paso de los siglos.

Ricardo Almenar pertenece a la cátedra Unesco y Emèrit Bono al departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia.