Devoluciones de vértigo
En reforma fiscal, la historia nos muestra que la audacia es rentable. La afirmación anterior no es del autor de la presente tribuna, sino del profesor Shoup, si bien a la luz de lo sucedido se puede aplicar a la reforma del IRPF de 1999. Los datos parecen indicar que, en términos recaudatorios, a pesar de la bajada de los tipos de gravamen, los ingresos impositivos no se han reducido, y la simplificación permite avances notables en la gestión.Estas líneas analizan el impacto de la reforma en la gestión del impuesto en el marco del esfuerzo continuado de la Administración Tributaria en la mejora de sus relaciones con los ciudadanos.
Nuestro modelo impositivo se ha estructurado en base a las retenciones sobre los ingresos de los contribuyentes que practican las entidades pagadoras. Estas retenciones se han venido exigiendo, en exceso, sobre la cuantía que definitivamente tienen que abonar los contribuyentes, lo que ha dado lugar a que más de las tres cuartas partes de las declaraciones que presentan los ciudadanos sean con derecho a devolución.
Además, nuestro sistema tributario se basa en lo que se denomina la "autoliquidación", que consiste en trasladar al declarante la obligación de cuantificar la cantidad que debe ingresar a la Hacienda Pública. Este procedimiento, si se compara con los países de la OCDE, se puede calificar de peculiar, pues de 23 países sólo se aplica en nuestro país, Japón e Italia.
El sistema de autoliquidación tiene dos consecuencias inmediatas. Primero, que obliga a los contribuyentes a conocer los complejos sistemas de graduación de la carga tributaria en los impuestos personales, lo cual provoca una notable pérdida de tiempo para los interesados, genera una notable intranquilidad porque, aun haciéndolo correctamente, no se tiene la seguridad del experto (piénsese que en nuestro país se presentaron 15,5 millones de declaraciones en 1999) y extiende una carga fiscal indirecta, generada por la propia Administración, ya que una gran mayoría tiene que recurrir a los consejos de terceras personas, bien sean profesionales, bien sean los propios servicios de la Administración (según datos oficiales, 11 millones de declaraciones, aproximadamente el 73% del total, se confeccionaron con el programa PADRE). En segundo lugar, la Administración debe volver a repetir los cálculos cruzando los datos declarados con los que tiene en sus bases de datos. Esta duplicación es claramente ineficaz, absorbe importantes recursos y da lugar a numerosas liquidaciones paralelas (250.000 en la campaña pasada del IRPF) que, por un lado, demuestran que los ciudadanos incurren en errores fácilmente resolubles, y por otro lado, pone de manifiesto la capacidad de la Administración para realizar estas operaciones para la totalidad de los contribuyentes.
La reforma del IRPF introduce un nuevo modelo de gestión del impuesto, cuya característica más significativa, desde el punto de vista del contribuyente, es la limitación de la obligación de declarar, excluyendo de la misma a un elevado número de contribuyentes, principalmente a los perceptores de rendimientos del trabajo. La obligación de declarar desaparece para aquellos contribuyentes que perciben rendimientos del trabajo inferiores a tres millones y medio de pesetas de un solo pagador, que no obtienen rendimientos del capital mobiliario y ganancias patrimoniales superiores a 250.000 pesetas, y que sus rentas inmobiliarias imputadas, por un único inmueble, sean inferiores a 50.000 pesetas anuales.
No obstante lo anterior, están obligados a declarar, en todo caso, aquellos contribuyentes que tengan derecho a deducción por inversión en vivienda, por doble imposición internacional o que realicen aportaciones a planes de pensiones o a mutualidades de previsión social que reduzcan la parte general de la base imponible, si se ejerce tal derecho.
A pesar del esfuerzo realizado en la ley para lograr el mayor ajuste posible, entre la tributación efectiva, que se derivaría de una autoliquidación del impuesto, y el importe de las retenciones e ingresos a cuenta soportados, se calcula que más de 2,7 millones de contribuyentes han soportado retenciones e ingresos a cuenta en una cuantía superior a la cuota diferencial que resultaría de una autoliquidación, lo que lógicamente conllevaría a que estos contribuyentes excluidos de la obligación de declarar tuvieran que realizar la correspondiente declaración, con el fin de recuperar el exceso de tributación realizado, vaciando de contenido uno de los aspectos fundamentales de la reforma del impuesto.
Nuevo procedimiento. Con el fin de evitar esta situación, la propia ley crea un nuevo procedimiento de gestión para estos contribuyentes. Este nuevo procedimiento se articula mediante la presentación de una comunicación dirigida a la Administración Tributaria solicitando la devolución que resulte procedente. Esta última calcula (en función de la comunicación recibida y de los datos y antecedentes obrantes en su poder y de los justificantes aportados por el contribuyente), efectúa cuando así proceda, de oficio, la devolución que resulte al contribuyente, comunicando además, a efectos meramente informativos, el resultado de los cálculos efectuados. El plazo y lugar de presentación de la solicitud de devolución y de la comunicación de datos adicionales se realizará entre los días 1 de febrero a 31 de marzo del año 2000, y la devolución, cuando proceda, se efectuará antes del comienzo del plazo de la declaración del IRPF.
El sistema libera a estos contribuyentes de realizar necesariamente la liquidación del IRPF, y permite superar lo que el profesor Shoup define como "mal básico" de los sistemas tributarios, que en su opinión es el "cambio normativo continuo" que se traduce en impresos de declaración oscuros y cambiantes que resultan poco familiares para los contribuyentes.
Revisión de las devoluciones. La aplicación por primera vez de este sistema ha sido objeto de dos críticas fundamentales. En primer lugar, que el procedimiento puede perjudicar a los contribuyentes, ya que desconocen los términos de la liquidación y, consecuentemente, se impide su impugnación. En segundo lugar, que la cantidad devuelta puede ser inferior a la que efectivamente les corresponde cuando tengan derecho a deducciones por adquisición por vivienda, por aportaciones a planes de pensiones u otros incentivos.
Estas dos cuestiones, si respondieren a la realidad, tendrían la suficiente importancia como para invalidar el sistema propuesto, a pesar de la ventaja que se deriva de obtener esta devolución casi inmediata (mucho antes de lo que estamos acostumbrados), que si la comparamos con los usos anteriores casi produce vértigo, y a pesar de obtenerse sin necesidad de practicar la liquidación.
Sin embargo, las anteriores críticas no parecen ajustarse a lo previsto en la ley. En efecto, según la normativa, recibida la devolución o, en su caso, transcurrido el plazo para realizarla, los contribuyentes podrán solicitar, dentro de los tres meses siguientes a la Administración que practique una liquidación provisional. La notificación no podrá implicar ninguna obligación a cargo del contribuyente distinta a la restitución de lo previamente devuelto, más el correspondiente interés de demora.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, transcurrido el plazo con que cuenta la Administración Tributaria para efectuar la devolución sin que se haya ordenado su pago, por causa imputable a la misma, se aplicará a la cantidad pendiente de devolución el correspondiente interés de demora, desde el día siguiente al de la finalización de dicho plazo y hasta la fecha que se ordene su pago, sin necesidad que el contribuyente así lo reclame. No hay, pues, pérdida de información ni restricción de los derechos del contribuyente, sino que su ejercicio se tiene que adaptar al nuevo procedimiento, sin que parezca que existan ventajas al retrasar materialmente la devolución asociándola al envío de las liquidaciones practicadas.
En segundo lugar, la recepción previa de una cantidad en concepto de devolución no impide al contribuyente formular su autoliquidación solicitando, en el mes de mayo o junio, la cantidad adicional que, en su opinión, le corresponde, al aplicar la deducción por adquisición de vivienda, aportaciones a planes de pensiones u otras. En este esquema, el adelanto de la devolución tampoco supone merma o lesión de derechos, sino que existe una mejora objetiva al haber obtenido con antelación total o parcialmente la devolución.
Al hilo de estas consideraciones se extrae la consecuencia de la necesaria unidad en el tratamiento de la información económica que maneja la Administración Tributaria. En efecto, el cálculo de una liquidación que contemple todas las rentas universales que puede obtener un contribuyente exige el conocimiento global de las mismas, para lo cual es preciso que se tenga la capacidad de recabar datos en todo el territorio nacional, y además, que su tratamiento informático sea uniforme, ya que estas dos condiciones son imprescindibles para garantizar que las liquidaciones practicadas de oficio son completas, evitando tener que recurrir a declaraciones de los interesados. Esta idea elemental nos lleva a la conclusión de defender la gestión única y conjunta de los datos de la Agencia Estatal para la Administración Tributaria, y a afirmar que se deben sortear aquellos caminos que impidan la unidad en el tratamiento de los datos, ya que complicará aún más el "laberinto fiscal" con el que se encuentran los contribuyentes que, en referencia mitológica, parece construido por el mismo Dédalo.
Fernando Peña Álvarez es profesor titular de la Universidad de Alcalá de Henares.
