EL PRECIO DE LOS CARBURANTES El mercado español de gasolinas: ¿falta competencia? IGNACIO CONTÍN / EMILIO HUERTA

Los autores sostienen que, pesea la liberalización, el mercado español

de los carburantes no es lo suficientemente

competitivo y proponen algunas medidas

para mejorar su dinamismo y transparencia.

En los últimos meses, estamos asistiendo a un interesante debate sobre la evolución de los precios de las gasolinas en España, desde que en octubre de 1998 se suprimió el sistema entonces vigente de precios máximos. Las opiniones que se han vertido en este debate han sido variadas e incluso extremas: mientras algunos afirman que la liberalización de precios ha sido un fracaso, hay quienes defienden justo lo contrario, que España cuenta hoy con un sector de distribución y comercialización de las gasolinas competitivo y eficiente. En nuestra opinión, el debate ha estado sesgado, y como prueba de ello valga decir que tales conclusiones tan dispares son ambas "válidas", a tenor de los datos que se utilicen para ello: precios de un tipo u otro de gasolinas, un periodo de tiempo determinado...Con este artículo pretendemos hacer una aportación al debate, exponiendo la evolución de los precios de las gasolinas en España (antes de impuestos, y según los datos facilitados mensualmente por el Ministerio de Industria) en comparación con los precios medios europeos y con la cotización en los mercados internacionales del crudo, durante un periodo suficientemente amplio (octubre 1998-noviembre 1999). De tal comparación se concluye que el mercado español de las gasolinas no es tan dinámico como los mercados europeos más competitivos (Francia, Reino Unido, Alemania).

En España la rivalidad existe; pero no es tan intensa ni por tanto tan eficaz como la que se plantea en los mercados europeos referenciados. Se ha producido, además, en el funcionamiento del mercado, un nivel de intervención pública que distorsiona los precios, al limitar la velocidad de los ajustes en los precios finales cuando se producen alteraciones significativas en los componentes básicos de los costes de las gasolinas. A lo largo del último semestre pasado, la evolución de los precios de las gasolinas ha estado fuertemente influenciada por cuestiones de "política económica general", básicamente el control de la inflación, y el mercado no ha reflejado bien el comportamiento de los costes de producción básicos, el precio del crudo y la cotización del dólar.

Como preámbulo, habría que repasar cuál ha sido, en grandes líneas, la evolución del sector petrolero español en los últimos años. Para el objetivo de nuestra discusión, tiene especial relevancia la introducción del sistema de precios máximos de las gasolinas, que en junio de 1990 acordó el Gobierno socialista. Con la fijación de unos precios máximos se pretendía limitar el ejercicio de poder de mercado por parte de los operadores que entonces actuaban en él. Cabe recordar que en aquella época la concentración de la oferta era muy elevada, pues prácticamente la totalidad de la demanda era satisfecha, a través de la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, SA (CAMPSA), por las tres empresas que contaban con refinerías en suelo español: Repsol, Cepsa/ Elf y BP/ Petromed. Además, existían importantes barreras legales que dificultaban la implantación de nuevos operadores.

Aquella medida fue acertada. El sistema de precios máximos protegió a los consumidores de la posible fijación de precios monopolísticos. Además, al garantizar un margen atractivo, favoreció que entraran en el mercado español de las gasolinas tanto de hipermercados como de nuevas compañías petroleras internacionales. De hecho, como consecuencia de la entrada de estos nuevos operadores, las empresas refineras perdieron cuota de mercado. Por su parte, los hipermercados, con políticas de precios agresivas, fueron los causantes de las primeras "guerras de precios". Así, a partir de septiembre de 1996 se entró en una etapa de mayor competencia -en comparación con el periodo precedente-, en especial en la gasolina sin plomo.

De esta manera, se pasó de unos precios de las gasolinas (con plomo o sin él, antes de impuestos), y de unos márgenes de venta, superiores en España a la media de la Unión Europea, a otros inferiores. Por citar un ejemplo, señalemos que en 1993 el margen de venta de la gasolina súper fue en España de 15,76 pesetas por litro, y en 1997, de 16,84; mientras que las cifras de la media de la UE fueron de 14,97 y 17,46 pesetas por litro, para esas fechas respectivas. (Los márgenes de venta se han calculado restando al precio de venta antes de impuestos, la cotización de las gasolinas en los mercados spot internacionales. La cotización de la gasolina se utiliza como una proxi del coste en que incurría en su producción una refinería "media" europea).

Sin embargo, la regulación de precios máximos presentaba dos inconvenientes principales. Por un lado, la fórmula de precios imponía cierta uniformidad de precios en España, a costa de que en ellos no se recogiesen, en algunas zonas interiores, todos los costes logísticos (transporte y almacenamiento). Ello se compensaba con precios "anormalmente" altos en zonas costeras. Y, por otro lado, si bien tal regulación permitía emular la evolución de los precios en los mercados internacionales, esto se hacía con 15 días de retraso. Puede así comprenderse que el Gobierno, debido a estas limitaciones, y a que como queda dicho, se había alcanzado una situación de mayor competencia relativa -en comparación con las épocas anteriores-, acordara abolir tal regulación. Septiembre de 1998 fue el último mes en que rigió el sistema de precios máximos.

A partir de ese momento dos cuestiones resultan relevantes: ¿cuál ha sido la evolución de los precios antes de impuestos y los márgenes en España en comparación con los mercados europeos? y ¿cómo podemos explicar la trayectoria seguida por los mercados?

En septiembre de 1998, el precio de la gasolina súper en España se situaba 0,8 pesetas por litro (0,2 la gasolina sin plomo) por debajo de la media de la UE (33,6 pesetas en España frente a 34,4 de media europea). Entre septiembre y diciembre de 1998, tanto el precio del barril de petróleo como los precios de las gasolinas antes de impuestos en Europa se movieron a la baja. Incluso, en España la reducción de los precios de las gasolinas fue aún mayor que en los países de la UE y como consecuencia el precio de la súper antes de impuestos se situó en diciembre 1,3 pesetas por litro por debajo de la media comunitaria (2,1 en el caso de la sin plomo). A partir de enero de 1999, comenzó la escalada del precio del barril en los mercados spot y, en consecuencia, los precios de las gasolinas se movieron al alza, siendo esta tendencia más acusada en España que en el resto de la UE. Como resultado, en julio de 1999, los precios de la gasolinas súper antes de impuestos, y en consecuencia sus márgenes de venta, se situaron 1,7 pesetas por litro por encima de la media europea (0,3 para la sin plomo). Esta mayor rapidez que se detectó en España, en comparación con la UE y durante el periodo analizado, a la hora de trasladar las subidas y bajadas del precio del crudo a los precios de la gasolina, se explicó por el mayor dinamismo del mercado y por el ejercicio de poder de los principales operadores.

Sin embargo, a partir de agosto, y en aras de controlar la inflación que ya para entonces se alejaba del objetivo establecido a principios de año por el Gobierno, las autoridades públicas solicitaron "la colaboración" de las compañías petroleras. En un contexto internacional marcado por la subida continua del precio del crudo, y mientras los países europeos reflejaban esos aumentos en los precios de las gasolinas, respetando la lógica del mercado, Repsol, seguida por el resto de compañías petroleras, contenía los precios. Así, en noviembre de 1999 el precio de la gasolina súper antes de impuestos era de 43,3 pesetas por litro, prácticamente el mismo que en agosto, y se situaba 1,5 por debajo de la media europea (la sin plomo ese mismo mes, estaba 2,8 pesetas por debajo de la media europea). La contrapartida a esa "colaboración", que supone un deterioro de los márgenes de venta en comparación con parámetros europeos, podría darse en el momento en que el precio del crudo entrase nuevamente en una etapa descendente.

Esta situación de disparidad entre el comportamiento de costes y precios viene explicada por la estructura y comportamiento de la industria petrolera. Un oligopolio con una empresa líder que establece las orientaciones estratégicas básicas para el conjunto del sector. Repsol, que controla más de la mitad de las gasolinas, y el 60% de la capacidad de refino instalada en España, ha desempeñado históricamente el papel de líder en la fijación de precios. El resto de compañías petroleras han seguido, con escasas excepciones, la estela de Repsol, y sólo los hipermercados han desarrollado políticas agresivas en precios. Además, Repsol, tras las fusión con YPF, cuenta hoy día con una estructura de negocios equilibrada. Actualmente, produce prácticamente lo mismo que refina, y los resultados operativos de su división de exploración y producción, le han permitido contrarrestar, en parte, lo que ha dejado de ingresar por sus actividades de refino y marketing. Sin embargo, Cepsa, que es una compañía muy orientada al negocio del refino y marketing, la división de BP en España, y las otras empresas petroleras han visto caer sus márgenes de beneficio. Estas compañías señalan que no pueden subir los precios, ya que dado el control que Repsol tiene en el mercado español, si lo hiciesen sus clientes se les marcharían a la competencia.

En resumen, podemos distinguir dos etapas tras la supresión de los precios máximos. En la primera de ellas, la industria española se comportó según la lógica del mercado, cuando los precios de los crudos bajaron, los precios antes de impuestos, y los precios finales de las gasolinas, bajaron, y al revés. Sin embargo, a partir de agosto de 1999, la lógica del funcionamiento del mercado se rompió, y la fijación de precios se ha regido más por cuestiones de política económica -el control de la inflación- que por la propia trayectoria de los costes de producción de las empresas. Las compañías petroleras instaladas en España han seguido la estela de los precios fijados por Repsol, y sólo los hipermercados han mantenido una política de precios más agresiva. Sin embargo, y como señala el Boletín Económico del Banco de España de diciembre de 1999, las grandes superficies sólo controlan el 1,4% de la red de distribución de carburantes, que todavía presenta una elevada concentración: las tres empresas refineras controlan el 80% del mercado.

De lo expuesto se comprenderá la conclusión que adelantábamos de que en el mercado español de las gasolinas la fijación de los precios, tras la supresión de los precios máximos, se ha guiado más por consideraciones de política económica que por las reglas de la competencia, tal y como ocurre en los mercados europeos más dinámicos y competitivos. Por tanto, el proceso liberalizador no ha concluido con lo que deberíamos esperar del mismo que los precios finales reflejen adecuadamente la estructura de costes del sector.

Cabe, por tanto, reflexionar sobre posibles medidas que el Gobierno pudiera impulsar para dinamizar el proceso competitivo.

Descartada la recuperación del sistema de precios máximos (habida cuenta de los efectos colaterales no deseados que conlleva), aparecen como más plausibles dos medidas eficaces: la rebaja de las tarifas logísticas de la compañía CLH, y la reducción de las barreras a la entrada de nuevos agentes económicos en el ámbito de la distribución final.

Respecto a la primera, hay que advertir de entrada que CLH, una joint venture de las tres refinerías españolas más Shell, es la propietaria del sistema de oleoductos español, y en muchas zonas mantiene además una posición de cuasi monopolio en el almacenamiento de productos. La nueva ley de hidrocarburos establece unos precios de acceso a la red de CLH negociados entre las partes, pero precisa que "el Gobierno podrá establecer peajes de acceso para aquellas zonas donde no exista infraestructura alternativa de transportes". Pues bien, éste es el caso para, al menos, el uso de los oleoductos. Y cabe preguntarse, por ello, cómo se fijan las tarifas de CLH para aquellos casos en los que no existe infraestructura alternativa de transporte. ¿Se utiliza alguna fórmula, como ocurre en la mayoría de las regulaciones de redes de los países más avanzados?

Sobre este proceso de regulación existe bastante opacidad, y no se conoce prácticamente nada de cómo se establecen las tarifas. Por tanto, aunque es absolutamente riguroso que la tarifa media logística de CLH viene disminuyendo de forma continuada desde 1990, debería evaluarse si hay margen o no para una bajada aún mayor, dado el actual desarrollo tecnológico de la compañía y sus niveles de eficiencia y productividad.

En nuestra opinión, regular con transparencia las tarifas y actuaciones de CLH, para asegurar un trato "transparente, no discriminatorio y objetivo" para todos sus clientes sean socios o no de la compañía, es una de las tareas pendientes dentro del sector y esta labor la debería desarrollar la nueva Comisión Nacional de la Energía.

Por otro lado, se debería profundizar todavía más en la flexibilización de la regulación del suelo y la normativa urbanística a fin de favorecer la construcción de nuevas gasolineras, en especial por parte de los hipermercados. Además, habría que observar con atención los contratos de venta en exclusiva entre las refinerías y los distribuidores finales, para evitar que se produzcan situaciones de abuso por parte de aquéllas. La reducción de los plazos de suministro en exclusiva, y un mayor poder para fijar los precios finales por parte de los gasolineros, pueden ayudar a desarrollar una competencia más efectiva.

Por último, si las autoridades públicas aceptasen, como dicen que lo hacen, las consecuencias del proceso liberalizador, no deberían intervenir para retardar la magnitud y la velocidad de los ajustes de costes a precios. En un entorno realmente competitivo el comportamiento de los costes se transmite rápidamente a los precios.

Éstas son, en fin, algunas medidas que permitirán ir eliminando trabas que hacen que el mercado español de gasolinas no haya alcanzado todavía su nivel adecuado de competencia.

Ignacio Contín Pilart y Emilio Huerta Arribas son profesores del Departamento de Gestión de Empresa en la Universidad Pública de Navarra.