Lo que no se escribe sobre el FMI

El pasado 7 de diciembre, el FMI aprobó un programa de asistencia financiera de emergencia solicitado por el Gobierno de Honduras, cuyo fin es atender a prioridades inmediatas de alivio a la población afectada por el huracán Mitch y apoyar los esfuerzos del Gobierno y de una sociedad civil altamente motivada y movilizada para rehabilitar la economía. Sólo unos días antes, el director gerente del FMI había visitado Centroamérica para observar en el terreno la situación de crisis que se vivía no sólo en Honduras, sino también en Nicaragua y El Salvador, y para evaluar alternativas de asistencia directa del FMI, e indirecta para movilizar otra asistencia financiera, incluso a través de la reducción de la deuda externa, de la comunidad internacional. La asistencia de emergencia es el mecanismo de primera instancia que tiene el FMI para ayudar a países afectados por desastres naturales, complementado por otros instrumentos dirigidos a asegurar una recuperación sostenida del crecimiento económico y social. Como tal, representa una manifestación clara de la preocupación de los países miembros del FMI de asegurar que los esfuerzos de reconstrucción económica se lleven a cabo atendiendo también a las necesidades urgentes de alimentación, abrigo, salud pública que tales desastres típicamente crean.Unos días antes, el 2 de diciembre, la institución entró en un acuerdo financiero de tres años con Brasil para apoyar un programa de reforma estructural que reconoce el papel vital de un gasto público social eficiente en el alivio de la pobreza y en la mejora del capital humano del país. Tal reconocimiento está claro en la prioridad dada dentro del programa a la educación primaria y al suministro de servicios básicos de sanidad y, más generalmente, en el firme propósito de canalizar mejor el gasto social hacia los sectores más necesitados de la población. En enero de 1998, la autoridad máxima del FMI intercedió con fuerza para que el movimiento laboral de Corea del Sur, el Gobierno y el sector empresarial entraran en un diálogo tripartito para distribuir con equidad los sacrificios hechos necesarios por la crisis financiera, sentando así la base para la creación, por primera vez en la historia de ese país, de un sistema amplio y permanente de seguridad social y de seguro de paro. La atención prestada a estos temas en programas económicos apoyados por el FMI no es nueva. Desafortunadamente, son también aspectos olvidados, pasados por alto en comentarios que se escriben sobre la institución.

Esta atención requiere confrontar directamente ciertos dilemas de difícil resolución. El primero se deriva de la relación que existe entre los procesos de reforma y ajustes económicos y la estabilidad y cohesión sociales. Todos estamos de acuerdo que llevar a aquéllos hasta el punto que hagan imposible mantener a éstas no tiene sentido. Ésta es la razón por la que los programas económicos apoyados por el FMI, como acabo de describir, buscan explícitamente objetivos dirigidos a fomentar dicha cohesión y estabilidad. Dicho esto, tenemos que reconocer que no existen soluciones fáciles, categóricas o de carácter general para este tipo de dilema; no sólo eso, sino que estas soluciones varían dinámicamente en la medida que los efectos de los ajustes van cambiando la realidad económica y social en la que se insertan.

El equilibrio que se requiere entre el esfuerzo de reforma económica y la necesidad de mantener la paz social depende de las características y circunstancias específicas de cada país. En sus programas de asistencia financiera, el FMI trata continuamente de encontrar un equilibrio duradero entre las necesidades y los esfuerzos de los países. La institución se enfrenta aquí con un reto permanente porque hay gran diversidad entre sus países miembros, variación en cada uno de ellos con el paso del tiempo y cambios en los trade-offs temporales. Generalmente, en un contexto democrático, el Gobierno del país en cuestión es el que está en la mejor posición para decidir sobre la manera de resolver estos dilemas y de aliviar tensiones. El FMI debe guiarse por la opción tomada por el Gobierno, que en general suele ser la mejor disponible. Sin embargo, no por ello dejan de presentarse diferencias de opinión sobre la idoneidad de las políticas económicas concretas utilizadas para conseguir el tan buscado equilibrio. Mucho se ha escrito recientemente sobre este tema y, en aras de la brevedad, me concentraré sobre la política fiscal, la política monetaria y cambiaria y los movimientos de capital.

En el ámbito de la política fiscal, hay consenso sobre la necesidad de reducir déficit públicos excesivos y de optimizar el uso de estos recursos. Las opiniones varían sobre el ritmo y la forma específicos a los que la reducción se debe llevar a cabo. Últimamente, en particular en el contexto de la crisis asiática, se ha cuestionado la necesidad del ajuste fiscal, ya que el desequilibrio generado en las economías de la región se ha visto relacionado más con actividades privadas que con las cuentas públicas. Se trata aquí de un tema crítico para la gestión de política económica futura, esto es, el papel del Estado en la economía. En este frente, lo que la experiencia asiática ha mostrado es la insuficiencia de las variables tradicionales (gasto, ingreso, déficit, deuda pública) para medir la presencia o ausencia de un desequilibrio público. Como ha puesto bien de relieve Paul Kurgman, las garantías explícitas o implícitas del Gobierno han representado en Asia una factura fiscal que, por muy enmascarada que se encuentre, no deja de requerir recursos públicos que, a su vez, hacen necesario un esfuerzo fiscal no anticipado en base a los datos convencionales. Los programas iniciales apoyados por el FMI incluían tal esfuerzo, lo que al reconocer la factura pendiente contribuyó un margen de flexibilidad a las políticas subsiguientes. Si hay una lección derivada de la experiencia asiática es la realidad e importancia de desequilibrios fiscales ocultos que requieren corrección. Ésta es un área donde el mensaje sobre transparencia tiene una relevancia esencial. Éste es otro tema sobre el que se ha escrito poco.

Mucho se ha comentado también sobre la idoneidad de la combinación o mezcla de política monetaria (tipos de interés) y política cambiaria (devaluación) en Asia. Y los comentarios reflejan también gran diversidad de opinión. Sería inútil aquí buscar una respuesta categórica aplicable a todas las situaciones. Pero sí es posible aclarar ciertas consideraciones de relevancia. En situaciones críticas como las que se desataron en la región asiática, un objetivo urgente era restaurar la credibilidad en la gestión económica para contener la turbulencia del ambiente. Surgen aquí también dilemas difíciles de resolver. La necesidad de contener las salidas de capital y de estimular la demanda de moneda nacional requiere alzas en el tipo de interés. Pero dichas alzas causan dificultades a empresas y a entidades financieras vulnerables. Estas dificultades sugieren para algunos la necesidad de mantener tipos de interés bajos, suplementados por controles de capital. Esta estrategia, sin embargo, debilita la moneda nacional y estimula la fuga de recursos que las restricciones difícilmente pueden contener. Se genera así un entorno de creciente inflación, poco favorable a restaurar la credibilidad y a rehabilitar la economía. La estrategia apoyada por el FMI acepta la necesidad de vivir con tipos de interés temporalmente altos para favorecer la retención voluntaria de recursos y fortalecer la moneda nacional, conteniendo así la inflación y ayudando a restablecer la credibilidad. El corolario es la necesidad de enfocar directamente el problema de vulnerabilidad de empresas y de entidades financieras a base de mecanismos de reestructuración de sus carteras financieras. La evidencia de países como Corea y Tailandia muestra la efectividad de esta estrategia. Cierto que la buscada reactivación económica está tardando, pero hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de corregir taras de décadas en sus sistemas económicos. Creo que pocos argumentarán que enfoques generadores de inflación y salidas de capital darían mejores resultados en este campo.

Por último, veamos el controvertido tema de los flujos internacionales de capital. Todos estamos de acuerdo en que estos flujos traen consigo riesgos y oportunidades; también lo estamos en que la liberación de los movimientos de capital exige que las economías cumplan ciertos requisitos: equilibrio macroeconómico, sectores financieros sólidos, estructuras adecuadas de supervisión, etcétera, y hay acuerdo en que se pueden presentar situaciones en las que el recurso a restricciones es inevitable. El desafío está en cómo llevar estos acuerdos a la práctica. Si bien en teoría todos sabemos que hay requisitos que deben llenarse antes de abrir la economía, en la práctica dichos requisitos no son fáciles de cumplir en un marco cerrado a la competencia externa. Se da aquí una interacción que exige actuación simultánea en los dos frentes, esto es, adaptar la economía a la apertura y al mismo tiempo comenzar a abrirla. Y esto me lleva a resaltar la necesidad de un régimen de normas acordadas en común para guiar los procesos de liberalización de capitales. Dado el reconocimiento de que en situaciones críticas el uso de restricciones puede ser necesario, la ausencia de tal régimen presenta el riesgo de actuaciones inconsistentes, conflictivas por parte de países en tales situaciones. Precisamente para coordinar estas actuaciones y para guiar los esfuerzos de liberalización, el FMI ha propuesto unos principios que suministran flexibilidad al periodo de liberalización, reconocen la necesidad de normas prudenciales y tratan de ordenar el uso de restricciones en casos de emergencia.

En suma, es axiomático que para las crisis no suele haber soluciones fáciles. Es responsabilidad del FMI reducir la profundidad y duración de las crisis, buscando al mismo tiempo soluciones duraderas a los problemas de sus países miembros. De ahí la importancia que da a la existencia de normas aceptadas de conducta (para asegurar consistencia y evitar conflictos) y a la búsqueda de medidas económicas que fortalezcan los fundamentos de las economías (para evitar que las soluciones de hoy se conviertan en los problemas de mañana).