Partidos sin ley
La institucionalización del sistema político español en la transición estuvo dominada por el temor a que la inestabilidad política pusiera en riesgo la democracia y por la necesidad de consolidar unos partidos frágiles y débilmente implantados. Como consecuencia, se acordaron una serie de disposiciones y convenciones para reforzar la estabilidad del Gobierno y el poder de las direcciones de los partidos. Se introdujo un variado instrumental para lograrlo: la moción de censura constructiva, listas electorales cerradas y bloqueadas -sin que la Ley Electoral ni la de partidos previeran los procedimientos por los que los partidos seleccionan a sus candidatos, lo que ha quedado a su arbitrio-, una ley de partidos que no regula su actividad interna, unos reglamentos parlamentarios que gravitan sobre los grupos, la financiación de los partidos por los presupuestos estatales, etcétera. Además, el devenir político favoreció culturas de unanimidad interna alrededor de los líderes, dadas las experiencias del PCE y la UCD y la sensación de ventaja competitiva del PSOE cuando este partido consolidó en 1979 el liderazgo de Felipe González.Este entramado de disposiciones y convenciones fue útil durante la transición. Ha permitido Gobiernos homogéneos y estables, ha garantizado la representación de las opciones nacionalistas y ha favorecido la consolidación de grandes partidos, sometidos todos ellos a crisis "de identidad" entre 1978 y 1989. Pero desde mediados de los ochenta se empezaron a hacer patentes sus deficiencias, lo que se manifestó en una literatura periodística y académica que impugnaba algunos de sus elementos y en una inflexión de los indicadores de confianza de los ciudadanos en el sistema político. Cabe conjeturar que las disposiciones que operaron positivamente en un marco de excepcionalidad política, como fue la transición, se fueron haciendo menos operativas en un marco democrático normalizado. Tal mutación se produjo insensiblemente, pues la consolidación de la democracia fue un proceso gradual, cuyo fin cabe situar en un momento impreciso en la primera mitad de los ochenta.
Cuando instituciones o disposiciones legales sobreviven a sus objetivos es porque cumplen alguna otra función, que no incluye necesariamente el original.En este caso, el objetivo parece haber oscilado de evitar la inestabilidad a mantener el poder de las élites sobre el proceso político y en sus respectivas organizaciones. Maravall ha señalado que "el control de la política por los dirigentes de los partidos ha sido, de hecho, una importan te característica de las tres de mocracias del sur de Europa". La común evolución organizativa de los cinco grandes partidos (PP, PSOE, PCE-IU, CiU y PNV) es reveladora. Desde 978, todos han dilatado los periodos de celebración de sus congresos de uno o dos años a tres o cuatro, prolongando los mandato de sus dirigentes; han modificado sus procedimientos de elección interna, pasando de listas abiertas a listas cerradas y bloqueadas (salvo en el PSC-PSOE); los órganos de control de los comités ejecutivos (los parla mentos internos) son poco operativos por el elevado número de sus miembros y lo es porádico de sus reuniones; la interpretación de los estatutos se hace flexiblemente e incluso la periodicidad de los congresos se dilata según las conveniencias.
Si se compara nuestra democracia con . otras europeas atendiendo a criterios como la capacidad de las direcciones de los partidos para nombrar candidatos y para establecer el orden en que van a presentarse a las elecciones, la ausencia de competencia interna para elegir candidatos, el grado de influencia que tienen los votantes para decidir quiénes ocuparán los escaños, los plazos de celebración de los congresos y la laxitud de las regulaciones sobre la vida interna de los partidos, se comprueba que España es, probablemente, la democracia más rígida de la Unión Europea y la que mayor discrecionalidad permite a las direcciones de los partidos.
Tanta rigidez provoca disfunciones. Los partidos españoles carecen de flexibilidad para absorber las crisis. Las experiencias de UCD, PCE-IU, PNV y AP-PP sugieren que el engranaje político conduce a crisis prolongadas, escisiones, etcétera. En el caso del PSOE, sin duda el partido más estable, los datos indican unas dosis de estabilidad casi extremas: la edad media de los delegados a su congreso de 1984 fue de 36 años; en el congreso de 1994 se elevó a 43 años.
En un periodo de cambio social que exige innovar políticas acordes con los nuevos tiempos, la vida política española aparece carente de reflexión y ahíta de oportunismo y grosería. Sin duda, algo tendrá que ver en este clima el atasco que producen estas reglas de funcionamiento, heredadas de una etapa histórica, felizmente culminada, como fue la transición, cuyas prioridades eran otras.
La convergencia con Europa debiera plantearse también en la política. Aunque la política en Europa occidental no carece de problemas, caben pocas dudas de que la adaptación a España de algunas leyes vigentes en países a los que aspiramos a emular económicamente, como Alemania o Austria, supondría una mejora de la calidad de la democracia. El marco de actividad de los partidos es lo que más nos diferencia políticamente de estos países. Aunque, como escribió García Pelayo, "los partidos políticos tienden a resistir una regulación legal específica, ya que ella, junto a ciertas ventajas, conlleva una limitación de su libertad de organización y acción, una publicidad de sus recursos y un cierto control por parte del Estado". Sin embargo, la importancia de tal regulación estriba en que ninguno de los partidos españoles cumple, por ejemplo, los requerimientos de la Ley de Partidos Políticos alemana.
Esta ley establece que "los congresos de los partidos deberán celebrarse por lo menos una vez cada dos años naturales" (artículo 9); la elección de los candidatos "para los órganos de representación popular" por el voto secreto de los afiliados (artículo 17), tema regulado ampliamente en varios artículos de la Ley Electoral, en la que se establece que la elección de los candidatos de los distritos uninominales y el orden de candidatos en las listas regionales se determinará mediante votación secreta de los afiliados o de los delegados a un congreso, e introduce minuciosos procedimientos para garantizarlo. Regula la financiación de los partidos y el control de sus cuentas a través de auditorías externas, el voto secreto obligatorio de los afiliados y delegados a congresos en todas las elecciones internas y en las votaciones en que se solicite, la composición de los tribunales internos y las incompatibilidades de sus miembros y la representación de cada sección u organización provincial en los órganos deliberantes del partido en proporción a su número de afiliados. Naturalmente, en los partidos alemanes, la votación a los cargos del partido es a las personas, y no por listas.
De Austria podría tomarse la publicación de los estatutos de los partidos en el Boletín Oficial, el examen anual de sus cuentas por censores jurados y la publicación de la auditoría en el Boletín Oficial y el control de los gastos en publicidad electoral a través de una comisión mixta de jueces y expertos del sector publicitario formada para cada elección, que debe publicar su informe en el Boletín Oficial tres semanas después de las elecciones.
Tal vez si la democracia española hubiera dispuesto de mecanismos de control de la política como los que existen en otras democracias no se hubieran producido algunos episodios acaecidos en los últimos años. El derecho regula la actividad de las, sociedades anónimas, de la familia, el trabajo y de casi todas las instituciones sociales; con la misma razón debe hacerlo con los partidos políticos, a los que los ciudadanos confiamos el Gobierno y nuestra representación.
