El pagaré del Tesoro, refugio de pecadores

En las últimas semanas ha sido piedra de escándalo el privilegiado régimen fiscal de los pagarés del Tesoro. Su sometimiento a la dura disciplina del contribuyente de a pie se ha identificado en los medios de difusión y en algunas declaraciones políticas nada menos que con el ambicioso objetivo del encauzamiento del llamado dinero negro por los caminos ortodoxos de la economía, lo que, al parecer, incluso ha provocado graves desacuerdos entre máximos responsables de la política económica. Por ello tal vez sea oportuno hacer una breve reflexión pública sobre este asunto, sin intención polémica, aunque sí con el deseo de contribuir a la pérdida de la inocencia financiera de posibles lectores que permanezcan en tan beatífico estado en medio de un dificil problema de financiación del sector público que acabará pasándonos factura.El pagaré es un simple documento de reconocimiento de deuda expedido por el Tesoro como consecuencia de un préstamo a corto plazo a cambio de un interés, cuya emisión está admitida y regulada por un conjunto de disposiciones normativas. ¿Cuáles son las causas de que estos títulos hayan alcanzado tal protagonismo en el mundo financiero?

El fenómeno deriva en primer lugar de la gran cantidad de pagarés emitidos en los últimos años como instrumento usual de financiación del déficit. El sistema tributario es ya incapaz de alcanzar la cota de los gastos públicos, y las repetidas declaraciones sobre los cuantiosos frutos que iban a obtenerse de la lucha contra el fraude no se han hecho realidad. El recurso al Banco de España y las tradicionales emisiones de deuda pública o apelaciones al crédito exterior tampoco han aportado el dinero suficiente. Los pagarés del Tesoro intentan cubrir ese hueco, de modo que su importancia deriva de la incapacidad de las fuentes tradicionales de recursos que obliga a la Dirección General del Tesoro a asumir una enorme responsabilidad, soportada con estoicismo, en la obtención de los ingresos públicos.

Ello ha provocado en poco tiempo un sutil, pero importantísimo cambio en la concepción de la deuda a corto plazo.

La ley General Presupuestaria de 1977 dice que "constituyen la Deuda Pública los capitales tomados a préstamo por el Estado o sus organismos autónomos (artículo 28). Pero distingue (artículo 101) entre la Deuda del Estado "con plazo de reembolso superior a 18 meses y cuyo importe se destina a la financiación de los gastos públicos o del crédito oficial", y la Deuda del Tesoro "con plazo de reembolso no superior a 18 meses y cuyo producto se asigna a algunos de los fines descritos en los artículos 112 y 114 de esta ley". Estos fines son los siguientes:

1. Facilitar rápida liquidez al Tesoro en caso de que éste pudiera verse agobiado por la diferencia de fechas entre el vencimiento de sus pagos y la percepción de ingresos.

2. Como instrumento de política monetaria.

Es evidente que las masivas emisiones de pagarés de estos años no sólo no han servido a ninguno de estos fines, sino que, al igual que la Deuda del Estado, han sido un medio para la financiación del déficit público. Y así se ha reconocido en el momento de presentación de los Presupuestos. De manera que las sucesivas leyes de presupuestos han introducido una modificación en el planteamiento clásico de la ley General Presupuestaria que implica un profundo cambio en la técnica de financiar al sector público.

Vía de evasión fiscal

Pero hay una segunda razón que explica el protagonismo de estos títulos y la facilidad con que son absorbidos por el mercado financiero: su régimen fiscal.

Los adquirentes de los pagarés, que son títulos a la orden para cuya transmisión no es necesaria la intervención de fedatario público, reciben los intereses sin que el Tesoro lleve a cabo ninguna retención en concepto de impuesto sobre la renta o, impuesto sobre sociedades. Este hecho, junto a lo antes señalado, posibilita el fraude fiscal. El contribuyente que en tales circunstancias recibe rendimientos de capital y posteriormente los incluye en su declaración bien podría ser canonizado por el Ministerio de Economía y Hacienda. Por eso es un error creer que sólo el dinero inconfesable, procedente de actividades ¡lícitas, se canaliza hacia esa cómoda inversión. Hay también ciudadanos que obtienen sus rentas dentro de la ley, pero que a la hora de colocar sus ahorros y declarar los intereses no resisten la tentación y caen en ese pecado fiscal.

El hecho de que estos intereses no estén sometidos a la retención fiscal prevista para la generalidad de las rentas de capital es una difícil cuestión jurídica. Si la Deuda del Tesoro cumpliera realmente sus funciones tradicionales (ajenas a la financiación del déficit) podría argumentarse que la ley General Presupuestaria autoriza al ministro de Hacienda para acordar "incluso la exención tributaria de sus intereses" (artículo III). Así lo hizo en su día en el real decreto de 20 de febrero de 1979, que eximía de la obligación de retener el impuesto sobre sociedades a los títulos emitidos por el Tesoro o el Banco de España "con objeto de no interferir el delicado funcionamiento de los mecanismos de regulación del mercado monetario". Pero es claro que los pagarés cumplen hoy una función diferente. Por ello hay que entender que los reales decretos y órdenes que regulan su emisión y eximen de la obligación de practicar la retención se amparan en las amplias de legaciones concedidas por las leyes de presupuestos y las reguladoras de los impuestos sobre la renta y sobre sociedades que ordenan practicar las retenciones "en la forma que reglamentariamente se determine" (artículos 36 y 32).

Pero esta conclusión suscita serias dudas al jurista, que asiste impotente a la deslegalización de la materia tributaria.

En cuanto a la tesis de que los pagarés se libran de la retención porque los intereses que producen no son tales sino incrementos de capital al ser comprados al tirón (es decir, descontando los intereses del precio de compra) no resiste el menor análisis.

Las razones del 'realismo'

Dejando a un lado estos aspectos técnicos, la cuestión sustancial es ésta: ¿cómo es posible que las leyes de presupuestos prevean la emisión de títulos de tales características, utilizando para financiar el déficit instrumentos pensados para otras finalidades por la normativa y la doctrina financiera? La respuesta es comprometida porque obliga a hablar con máxima crudeza: se opera de este modo porque a corto plazo es el método más conveniente para todos. A esto aluden veladamente quienes hablan del realismo de nuestra política financiera.

Pero como suele suceder, las diferentes razones de tal conveniencia no pueden ser oficialmente reconocidas. La Administración tendría que aceptar que actualmente no está preparada para librar una lucha eficaz contra el fraude tributario. Los responsables de la política económica deberían decirnos que en estos momentos de crisis no pueden incrementar la carga fiscal y necesitan dinero rápido para alimentar el presupuesto. Las entidades financieras, incluido el mismo Banco de España, se verían obligadas a confesar que prefieren estos títulos como mal menor y que temen otras medidas de financiación que pudieran causarles un verdadero perjuicio, aunque la reciente colocación obligatoria de pagarés haya hecho sonar la alarma. Los contribuyentes no queremos pagar más impuestos, sea cual sea la situación del sector público. Los empresarios retraídos encuentran una fácil inversión. Y los políticos tendrían que admitir que a corto plazo apenas se les ocurren soluciones para la cuestión del déficit y que en la mayor parte de los casos éstas conducen a la pérdida de votos, notorio obstáculo para su aplicación. El Tesoro da la cara, pero todos tendremos que soportar las consecuencias.

Por supuesto, sería absolutamente injusto responsabilizar al actual Gobierno de esta situación; arrancan de años atrás tanto sus causas como las soluciones adoptadas. Sin embargo, es evidente que el realismo ha impuesto una dura servidumbre a su programa de cambio.

Quienes desde puestos de influencia conocen el tema y no colaboran para atacarlo en su raíz están contrayendo una gran responsabilidad. Mas quienes creen que el dinero canalizado hacia los pagarés del Tesoro puede someterse a control con una simple disposición normativa que imponga la retención fiscal sobre sus intereses pretenden romper un círculo vicioso de enorme magnitud desde una posición simplista. Porque lo que estamos necesitando no es tanto una operación de bricolage financiero como una absolución urbi et orbe que nos imponga a todos la penitencia de meditar sobre la situación nacional con propósito de enmienda. Y así, si llega el momento en que el sector público se encuentre en un callejón sin salida, al menos nos cogerá confesados.