Reorganización de la industria del petróleo

Ingeniero superior del PetróleoEl desarrollo del lector español del petróleo está profundamente determinado y condicionado tanto por la constitución original del monopolio dé petróleos, por real decreto-ley de 28 de junio de 1927, como y sobre todo por la restrictiva evolución ulterior del mismo durante los últimos cuarenta años.

Conviene distinguir claramente entre la creación y positiva concepción inicial del monopolio de petróleos del Estado, es decir, su configuración, fines y características, de una parte, y su desordenada y perturbadora limitación posterior, de otra. La constitución del monopolio, una de las más originales, audaces y avanzadas creaciones institucionales españolas, en relación a su tiempo, supuso:

- La nacionalización completa del subsector del petróleo, al concebirse como «del Estado, por el Estado y para el Estado», según el preámbulo de la ley fundacional. Era un buen y viable punto de partida ante la muy débil presencia de los intereses privados petroleros españoles y la prepotencia de los internacionales.

- La configuración del ente petrolero estatal verticalmente integrado para abarcar todas las fases de la cadena petrolera sin excepción, desde la exploración y producción hasta la distribución.

- La formulación del principio de prioridad de los intereses nacionales y del carácter público de las actividades petroleras, que se anticipó a las de las políticas nacionales europeas de después de la segunda guerra mundial.

- La promulgación de una legislación fundamental sobre petróleo en la ley fundacional y con máximo rango que otorgó las mayores facultades de intervención a los poderes públicos y permitió un tratarniento organizado y unitario del mismo.

Es oportuno recordar respecto al monopolio otros dos aspectos esenciales, el primero su adscripcion al Ministerio de Hacienda y su carencia de personalidad jurídica propia, lo que requirió la figura de una compañía administradora, que se adjudicó por concurso a CAMPSA, con mayoría de gestión privada (patrimonio del Estado, 30%), pero intervenida por una delegación del Gobierno, con la obligación de cumplir los fines fundacionales, realizar todas las actividades neces.arias, invertir en el patrimonio petrolero estatal y generar la renta de petróleos del Estado, remunerándose con una fracción de la misma (4%) y de los impuestos recaudados (2,5%).

Recortes al monopolio

El otro aspecto es el de su general aceptación, tal como se creó entonces, desde todas las posturas y posiciones políticas, siendo de destacar que como señaló el historiador socialista Ramos Oliveira, «el monopolio de petróleos está considerado un acierto, el único acierto, de la dictadura» (de Primo de Rivera).

El monopolio estatal, años después de su creacion y en particular desde 1942, ha experimentado un continúo proceso de reducción de sus competencias y facultades, por voluntad de los poderes, públicos, en las fases de exploración y producción, transporte marítimo y refino, con desaparición total de ellas hasta circunscribirse y concentrarse exclusivamente en la distribución y comercialización de productos petrolíferos donde permanece y radica en la actualidad.

Dicho proceso de reducción ha sido doble y sumamente anarquico, pues para fases distintas de la distribución las competencias del monopolio se han, ido transfiriendo a diversos órganos de la Administración en distintos ministerios, y las actividades de CAMPSA se han encomendado o autorizado a múltiples empresas sustitutivas. Las varias etapas de este proceso, efectuado en orden disperso y sin racionalidad corresponden al auge del corporativismo en los años cuarenta y a la apertura a capitales extranjeros y al desarrollo de Los privados nacionales en los siguientes.

En cualquier caso, la restricción del monopolio de petróleos del Estado, tal como se ha efectuado, ha conducido a:

- La desnacionalización irreversible de fases petroleras distintas de la distribución, ante la implantación en ella de importantes intereses o empresas privadas.

- La ruptura de la integración vertical de la cadena petrolera, no sólo por limitar al monopolio a la distribución, sino también por privar a las entidades sustitutivas de acceder a esta última fase.

- La desorganización general del subsector por su fragmentación empresarial, y administrativa en múltiples entidades y organismos difíciles de coordinar.

El balance histórico del monopolio, pese a su circunscripción a la distribución y a no haberse utilizado eficazmente su enorme potencial, es finalmente positivo, pues gracias al mismo el Estado controla la fase clave del mercado interior y al mismo tiempo posee en propiedad toda la importante red primaria y una parte de la secundaria de distribución.

Además, la centralizacion y concentración técnica y económica de toda la distribución ha permitido obtener sustanciales ahorros por racionalización en gran escala de las actividades y la eliminación de despilfarros de inversiones y costes. Además, la transformación de los beneficios monopolísticos de la distribución en renta de petróleos del Estado ha supuesto importantes aportaciones al Presupuesto nacional, del orden del 5% al 6% de los ingresos del mismo. Por último, el monopolio por su protección y funcionamiento ha facilitado e impulsado la implantación de una industria española del petróleo, aún mal estructurada.

Sin embargo, las perspectivas del monopolio exigen una adecuación gradual y progresiva del mismo por razones técnicas y estructurales y sobre todo ante el futuro ingreso de España en la CEE, ya que: el artículo 90 del Tratado de Roma permite conservar los monopolios fiscales, pero siempre que no impidan el juego de la competencia. El artículo 37 de dicho tratado plantea la desaparición, de los monopolios comerciales estableciendo la libre circulación de bienes y servicios. El Gobierno francés recientemente ha decidido la desaparición escalonada de los últimos elementos de su monopolio petrolero delegado más suave que el español y más compatible con la CEE.

La situación actual del subsector español del petróleo es sumamente deficiente y sin precedentes en otros países, lo que contrasta con la preponderancia energética del petróleo y el carácter clave de la parcela de la energía. Son de destacar los siguientes defectos principales:

- Multiplicidad de órganos de la Administración competentes en materia de petróleo que impide un tratamiento global y coherente.

- Inadecuada estructura y no sólo por la falta de integración, sino también por el desequilibtio entre fases, pues mientras el refino y el transporte marítimo de crudos son fuertemente excedentarios, la exploración y producción se hallan sumamente abandonadas. El esfuerzo relativo de exploración efectuado en el país es de catorce sondeos acumulados por cada 10.000 kilómetros cuadrados de superficie sedimentaria útil, cuando la media europea cuadruplica esta densidad.

- Funcionamiento insuficientemente satisfactorio, pues entre otros aspectos el país desvía fuertes recursos económicos hacia la exploración en el extranjero, menos interesante, cuando el esfuerzo interior es relativamente escaso. Además, las ventas de productos petrolíferos por las refinerías a CAMPSA se establecen según la capacidad de refino de cada una y no conforme al mínimo coste de distribución, con despilfarro económico y energético. Igualmente, la cuota gubernamental de compra de crudos (45% de las necesidades interiores) no ha cumplido todos los objetivos esperables.

- Gran dispersión empresarial, con débil potencial unitario e incapacidad para resistir contrastes con los de otros países, así corno diversificación de los intereses públicos al depender unas empresas estatales del Ministerio de Hacienda y otras del de Industria.

Las principales medidas correctoras necesarias para superar la adversa situación actual de la industria del petróleo pueden resumirse no exhaustivamente, y aparte de las de reordenación empresarial, en:

- Impulso a la exploración en el interior, con fuerte dotación y centralización de las actividades estatales. Concesión de incentivos a entidades privadas españolas como en otros países. Moderación razonable de los esfuerzos en el exterior transfiriéndolos parcialmente al territorio nacional. Agilización de la Administración en tramitación de concesiones. Atracción de inversiones extranjeras cualificadas. Eliminación de parte de cotos cerrados como los de reservas estatales no investigadas y concentración de la prospección en áreas costa fuera del Mediterráneo, Cantábrico y golfo de Cádiz, con especial proyección a aguas profundas de grandes posibilidades,

- Estabilización rigurosa de la capacidad de refino y de la de los efectivos de flota petrolera, con objeto de evitar nuevos despilfarros de inversiones, así como impulso coactivo o incentivador a la reconversión de plantas refinadoras a sistemas de craqueo de fuel-oil en productos ligeros por el excedente futuro de aquel producto a sustituir por carbón nacional y nucleoelectricidad, junto a facilidades para la concentración de los armadores independientes excesivamente fragmentados en pequeñas empresas y estímulos a la: exportación de fletes:

- Fijación de las ventas de productos petrolíferos de las refinerías conforme al criterio progresivo del mínino coste de distribución. Mayor integración empresarial de las etapas terminales de la distribución a las compañías petrolíferas. Práctica de niveles de precios de productos más coherentes entre sí y además disuasorios. Creación de una comisión interministerial de aprovisionamientos en crudos para la adecuación de la cuota gubernamental y concentración de las competencias administrativas en uno o dos Ministerios solamente.

Reordenación y conclusión

La necesidad de reordenar el panorama de las empresas petrolíferas españolas paralelamente al reajuste gradual del monopolio, conservando durante el mayor tienipo posible su carácter fiscal ante el ingreso futuro del país en la CEE, aparece como imperiosa, para superar su fragmentación, falta de integración e insuficientes dimensiones actuales. Se trataría de configurar una o dos grandes concentraciones empre sariales que puedan constituir además instrumentos privilegiados de la acción gubernamental en el subsector.

Tales concentraciones empresariales a conseguir, con integración vertical cada una, deben contribuir como fines principales a la minimización de costes en general, reforzamiento decisivo de las actividades de exploración y funcionamiento armónico del subsector, aportación de bases técnicas y,comerciales para el desarrollo y gestión de la cuota gubernamental de crudos, así como constituir un factor de soberanía nacional y de potencia de cara al exterior y jugar un importante papel de transparencia e impulso tecnológico.

Así, la reordenación en el plano empresarial, que puede plantearse casi en términos de supervivencia de la industria española del petróleo desde, perspectivas nacionales, exige:

- Agrupar todas las participaciones empresariales públicas en una sola entidad totalmente estatal, mediante el sistema «holding» y con ágil organización funcional, presente y potente, en todas las fases petrolíferas.

- Concentración empresarial máxima posible de los intereses privados, eficientes en el subsector, acordando en su caso facilidades y estímulos oportunos para ello y para un cierto grado de estructuración verticalmente integrada de la misma.

La configuración del ente estatal, sin reservas, si se aborda gradualmente partiendo de dos iniciales, uno en cada Ministerio titular actual como variante primaria, debe acompañarse de la del privado, si es posible, con objeto de perfeccionar igualmente el área petrolífera no abarcada por aquél, es decir, para ser global. Sin embargo, y como contrapartida a las facilidades citadas para la creación del ente privado, éste tendría que aceptar un sistema de garantías para respetar y,cumplir objetivos prioritarios del país en el sector energético y aceptar una serie de deberes nacionales como en otros países.

En cualquier caso, cabe recordar como precedente y dato la existencia de grandes compañías petrolíferas indígenas integradas en Europa occídental, como los grupos CFP, con mayoría privada, y ELF/ERAP, con preponderancia estatal, en Francia; BP, con preponderancia privada, en Inglaterra; ENI, totalmente estatal, en Italia, y BEVA/GELSENBERG, con mayoría privada, en Alemania occidental.

En conclusión, la reestructuración de esta industria es necesaria por la expansión de la demanda interior de petróleo, que en el presente supone alrededor del 70% de la total de energía primaria, las desfavorables perspectivas de agravación futura del panorama energético internacional, a considerar, puesto que hay que importar más del 95% de las necesidades de crudos, junto a la adecuación gradual y necesaria del monopolio y al ingreso español en la CEE, sin olvidar el carácter estratégico y económicamente clave del sector energético a escala nacional y su profunda incidencia general.